激活四川乡村治理“一池春水” ——三台县、盐亭县“两项改革”调查 中共四川省委书记  彭清华 推进乡镇行政区划和村级建制调整改革，是四川结合 省情实际贯彻落实党的十九届四中全会精神、加强和改进 乡村治理的重大基础性改革。“两项改革”主要目的，是将乡 镇和建制村数量调减、布局调优、成本降低、效能提高 ，进一步优化资源要素配置，重塑乡村经济和治理版图 ，加强农村基层政权和基层组织建设，为促进乡村全面振 兴、推动县域经济高质量发展、巩固党的执政地位夯实基 层基础。 由于历史原因，四川乡镇数量多达4610个，居全国首 位，相当于排在第二和第三位两个省份的总和；建制村数 量多达4.54万个，也大大高于人口、面积和经济总量相近的 省份。这种传统微型农业经济状态下的乡镇和建制村设置 ，呈现出数量多、规模小、分布密、实力弱的突出特征 ，稀释了公共资源、降低了服务效能、削弱了乡村治理 ，成为长期制约四川经济社会发展的老大难问题。 党的十八大以来，习近平总书记就优化行政区划、加 强基层治理作出一系列重要论述，指出行政区划本身也是 一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势 ，用不好也可能成为掣肘；强调基层社会治理是国家治理 体系和治理能力现代化的有机组成部分和重要基础，要尽 可能把资源、服务、管理放到基层。习近平总书记的重要 论述为推进“两项改革”提供了根本遵循。四川省委直面矛盾 、攻坚破难，把“两项改革”作为实现乡村有效治理的牵引性 工程来抓，分两批次开展乡镇行政区划调整改革，接续推 进村级建制调整改革。目前，两项改革“前半篇”任务基本完 成，全省减少乡镇1380个、建制村18110个，待其余7个国 家扶贫开发工作重点县完成改革后，全省乡镇、建制村的 减幅将分别达32%、41%以上，干成了一件多年来想干而没 有干成的事。  “两项改革”的成效如何？有哪些经验做法？还存在什 么问题？下一步如何深化？在改革由“前半篇”转入“后半篇 ”的关键节点，我带着这些问题，用了一周时间，到绵阳市 三台县和盐亭县开展蹲点调研，并同步组织10个调研组深 入绵阳市9个县（市、区）摸排情况，通过“解剖麻雀”，进 一步总结经验、检视问题、研究对策。 一、初步成效：乡村振兴增加新动能，人民群众增强 获得感 绵阳市三台县、盐亭县位于四川盆地中北部，历史悠 久、人文厚重，同属丘区农业县，户籍人口分别为141万、 62万，2019年经济总量分别为380亿元、161亿元，在全省 183个县（市、区）中居第34位、第97位，两县在四川具有 典型样本意义。通过“两项改革”，两县镇村幅员面积扩大、 人口规模增加、资源要素集聚、治理结构优化，已取得“减 量提质”的积极效应。 一是减数量、优布局，拓展了发展空间。改革前，三 台县有乡镇63个、建制村932个，分别居全省第3位和第2位 ，小而密的情况较为突出。盐亭县情况类似，面积最小的 林山乡只有17平方公里，有的乡镇驻地间隔距离不到2公里 。三台县委书记给我讲，原来镇村数量过多，有限的财政 资金只能“撒胡椒面”，想搞一下场镇建设和产业发展往往 “手长袖子短”，就连配齐镇村干部都成为一件头痛事。通过 “两项改革”，三台县乡镇、建制村分别减少30个、549个 ，减幅达47.6%、58.9%；盐亭县的乡镇由35个减为17个、 建制村由453个减为189个，减幅分别达51.4%和58.3%。改 革后，两县的镇村平均面积和户籍人口均实现了“双倍增”。 调研中了解到，两县都不只是从数量上做“减法”，而是 把减量与提质有机结合起来，借势优化县域空间布局、人 口布局、产业布局，为在更大范围配置资源要素创造条件 。我所到的三台县新德镇，与县城隔涪江相望，70%为平坝 河谷地形，发展近郊休闲农业优势明显，这次将邻近的永 新镇调整进来，共同纳入城镇规划区范围，为中心城区发 展预留了空间。盐亭县经济技术开发区所在的麻秧街道 ，面积只有48.2平方公里，空间容量有限，这次将邻近的巨 龙镇8个村调整进来，使开发区产业承载空间拓展了15平方 公里以上。开发区负责人高兴地说，正着手编制新的发展 规划，产业布局明显改善了。 二是建中心、聚动能，激活了县域经济。两县在改革 中将地缘相邻、主业相近、优势互补的镇村进行调整，加 速了资源要素的合理流动和高效配置，催生了一批中心镇 （村）、重点镇（村）和特色镇（村），县域内主干带动 、多点支撑、协同发展的格局加快形成。尤其是集中资源 、精准投放，着力打造县域副中心，县域经济发展的支撑 力更强了。三台县芦溪镇距绵阳城区仅13公里，交通条件 便利、生活服务设施较为配套，而相邻的花园镇产业基础 条件较好，这次两镇合二为一打造县域副中心，加速了要 素跨区域流动、促进了优势资源互补。盐亭县玉龙镇历来 商贸繁荣、人气旺盛，这次与产业发展较好的黄溪乡整合 后，“身价”倍增，引来大量投资者。该镇党委书记告诉我 ，土地出让价格不仅没受疫情影响，还比往年大幅上升。 产业是县域经济发展之本。这次改革将一批产业基础 和发展条件较好的镇村整合，特色产业集中连片发展的基 础越发坚实、态势越发明显。三台县将道地药材“涪城麦冬 ”主产区邻近的镇村有机整合，麦冬种植面积达6万亩，产量 占全国70%以上，出口量占全国的80%以上。盐亭县通过调 整乡镇区划促进连片发展，5年内将建成8个具有一定规模 的现代农业产业园。“两项改革”还放大了优势产业的品牌效 应，促进了抱团发展。三台县新德镇崭山村拥有国家农产 品地理标志“崭山米枣”，这次将生产条件大体相同的两个邻 近村调整进来，不仅扩大了生产规模，而且能让这两个村 共享品牌优势，每斤米枣多卖0.5元以上。 三是补短板、强弱项，提升了服务效能。改革前，由 于乡镇数量过多、编制紧缺，加之条块分割，基层治理服 务机构空设、人员匮乏现象突出。改革中，两县在乡镇统 一设置了党建工作、综合行政执法、社会事务机构和便民 服务中心，部分具备条件的乡镇还设置了农民工服务中心 等特色机构，并明晰工作边界、做实职能职责，为优化协 同高效履职提供了有力支撑。同时，按照“依法下放、宜放 则放”的原则，加强条块之间人员统筹，大力推进治理服务 力量下沉，有效破解“管得着的看不见，看得见的管不着”的 困境。三台县将县级部门派驻乡镇站所普遍下放乡镇实行 属地管理，实现了更有效率的扁平化管理。 群众评价改革成效，往往把服务是否改善、办事是否 方便作为一个重要衡量标准。调研中了解到，两县新设乡 镇便民服务中心均实现全覆盖，被撤并乡镇普遍设立便民 服务分中心或服务点，新设村全面推行民事代办机制，实 现了让“干部多跑腿、群众少跑路”。在三台县建平镇前锋便 民服务站、西平镇建林驿村便民服务点，前来办事的群众 告诉我，现在搞“一站式”服务、“一窗式”办理，比以前更加 方便了。随着改革深入推进，基层教育、医疗等资源的整 合步伐也在加快，更好满足了群众对优质公共服务的需求 。三台县乐加乡初中是2008年汶川大地震后由香港同胞出 资援建的，可以容纳660名学生就读、近300名学生寄宿。 由于这些年大量农村人口外迁，在校学生只剩下89人，学 校冷清下来，缺乏学习氛围，教师也不安心、教学质量下 降。这次借助改革，将乐加乡初中并入中新镇初中，腾出 的校舍转给乐加小学，再把小学校舍改建为公办幼儿园 ，“撤一校、利三校”，区域整体办学条件和教学质量都得到 提升。 四是调结构、引人才，打牢了基层基础。以“两项改革 ”为契机，两县统筹调配被撤并乡镇编制，统筹安排涉改镇 村干部，着力培养选拔优秀年轻干部，推进了乡镇干部官 多兵少、机构空转和村干部年龄老化、文化偏低这两个老 大难问题的有效解决。据统计，三台县每个乡镇平均行政 编制、事业编制分别较改革前增加19.5名、16.3名，领导班 子成员占乡镇干部总数的比例平均下降13.1个百分点，每个 内设机构和事业单位都配有2名以上工作人员。盐亭县村级 党组织书记平均年龄下降5岁，高中及以上学历占比提高了 11.4个百分点。更为可喜的是，基层干部队伍的来源结构得 到明显改善，两县新任村党组织书记中，优秀农民工、退 役军人、返乡大学毕业生占比均超过一半。  “群众富不富，关键在支部”“支部强不强，要看领头羊 ”。改革前，村党组织带头人难找难选问题较为突出，究其 原因，一是农村青壮年大量外出务工，村干部缺乏后备来 源，“坑多萝卜少”；二是待遇普遍较低，村党组织负责人月 平均报酬仅1430元，大大低于外出务工人员收入。这次改 革大幅减少建制村数量，全面推行村党组织书记、村委会 主任“一肩挑”，三台县、盐亭县村级常职干部分别减少 1869名、849名，占到原来总数的50.1%、46.9%，在不增加 财政支出的情况下，可以较大幅度提高村干部待遇，增强 对优秀人才的吸引力。两县负责同志反映，随着辖区面积 增大、人口增多、资源增加，基层干部干事创业的舞台更 大了，大家的职业认同感、工作成就感、事业荣誉感明显 增强，精气神更足、工作激情更高。特别是在统筹推进新 冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作中，广大基层干部担 当担责、冲锋在前，经受住了实战检验。 二、主要做法：满足群众美好生活新期待，顺应高质 量发展大趋势 这次乡镇行政区划和村级建制调整改革可谓大刀阔斧 ，但波澜不惊，没有发生一起群体上访、没有引起一件负 面舆情、没有出现一个“翻烧饼”现象，进展比预想的顺、效 果比预期的好，关键是改革目标明确、方法对头、政策配 套，做到了按群众意愿和客观规律办事。 一是深入调研、谋定后动。“两项改革”本质上是一场体 制性变革、结构性调整和格局性重塑，利益关联大、政策 性强、社会关注度高。在全省层面正式启动前，省委坚持 谋事在先、谋定后动，用近1年时间开展系列调研、进行周 密筹划，同时派出专题调研组到省外学习考察，着力把情 况摸透、问题找准、药方开实。省级层面形成初步思路和 方案后，选择代表不同类型的3个市和3个县先行试点，验 证政策、发现问题、积累经验，在试点取得成功的基础上 再全面推开。三台县和盐亭县在改革实施前也结合实际开 展了广泛深入的调研活动。三台县委托中国社