调研报告：发挥人大优势 防范化解县域政府
债务风险
近年来，“防控金融风险”成为县域经济发展的关键词，位列“三大攻坚战
”首位。防范化解金融风险是一场输不起的战斗已成为县级政府和人民群众的共识
，如何打好这一战役，防控县域政府性债务风险是关键。
一、对县域政府性债务的认识
近年来，政府性债务在推动县级城市经济社会发展中扮演着不可或缺的角色
，地方政府性债务作为地方政府的资金筹措手段,目的是地方政府为满足经济社会发
展的需要，满足人民群众的需求，在自身财力不能满足其需要时，借助政府信用
，向金融组织或社会法人、其他组织进行举债的行为。而债务是一把“双刃剑
”，一方面它会助跑经济，另一方面它又会因为对它的依赖性而产生一系列的风险
。政府性债务风险是一场输不起的战斗，值得深思。
（一）县城政府性债务的普遍现状。
政府为什么要举债?归根结底，是人民日益增长的城镇化需求和地方财力严重不
足之间的矛盾所致。尤其是县级城市是国家城镇体系中最基本的单元，是连接城乡
的纽带，处在城乡结合的连接点，人民群众对城镇化建设的需求最为强烈。而县城
相对税源较少，依靠投资拉动经济发展的动力严重不足，地方政府只有依赖举债
，加大对城市基础设施建设的投入，推动民生事业的进步，从而拉动经济社会的快
速发展。
近年来，各级政府举债热席卷全国，地方政府性债务规模逐年增长，尤其是县
级城市，一些政府秉着不举债就是吃亏的理念，大行举债的现象逐渐蔓延，债务存
量规模不断增大，巨大债务导致的不确定因素不断增加，地方政府债务对县域经济
增长的负面影响不断涌现, 如何防范和化解风险成为了举债热后的一大遗留难题。
（二）县级政府大行举债的原因。
近年来， 举债发展县域经济已经成为各县区非常普遍的现象，县级政府的债务
杠杆率越来越高，债务越来越多，县级政府为什么普遍大行举债?主要有几个方面的
原因。
1、财力有限，县域经济城镇化发展资金缺口大。县域经济竞争激烈，投资、消
费两架马车动力不足，大量的人力成本、配套资金的配置、创建活动的开支、城镇
化建设等压力重重，为抢占发展机遇，各地不得不通过逐年投入大量资金来加快发
展，不可避免带来负债。
2、制度滞后，政府债务管理随意性大。从中央到省、市，没有形成自上而下的
成熟的债务预警、管理、监管、评估机制，给予了地方政府非常宽松的自由裁量权
。各级政府举债搞建设、举债购买服务在全国上下成为常态，政府举债基本依靠自
我约束，
3、监管乏力，缺乏有效的监管体系。人大监督、审计监督、民众监督都未建立
常态的监督机制，约束效力十分有限。近年来，许多地方人大常委会积极为政府背
书，甚至违法为政府举债融资作出承诺或者担保等决议。在各方面需求和利益的驱
使下，各种各样的地方政府债务行为在监管空白地带肆意运作，不断膨胀。
4、GDP唯上，政绩观出现偏差。事实证明，举债发展确实能推动地方经济发展
，刺激GDP的增长。一些领导干部瞄准了这一“红利”，忽略了风险、无视隐患
，大兴举债，给项目穿上更华丽的外衣，让购买的服务更加高大上，将大笔举债而
来的资金不计成本的投入到一些面子工程，创造政绩，积累升迁资本。
（三）县域政府性债务的特点
除了政府性债务的普遍特点以外，县级城市政府性债务还存在一些特殊性。主
要表现在，一是增幅迅速、规模巨大。在当前地方政府性债务存量大的基础上，地
方政府性债务仍呈增加之势，普遍规模巨大。二是举债无规划，投资随意性大。部
分县级政府性债务年初没有制定计划，或随意变更计划，清偿无规划，项目建设没
有严格的认证和科学决策。三是使用效益较低。举债资金的使用效益普遍不高，财
政无能力安排偿债准备金，偿还债务的来源存在不确定和不稳定性。四是基础设施
建设负债多、收益低。大量的借款用于新城的开发建设和工业园区的整体发展，比
如新城城区道路建设、管网建设、垃圾处理工程、工业园的基础设施投入等，这些
投入都难在短时间内产生效益。
二、县域政府性债务带来的影响
（一）积极作用
近年来，不可否认，地方政府性债务对于推动地方经济社会发展发挥了重要作
用，它弥补了地方财力不足的硬伤，在改善城市基础设施建设、推动民生事业发展
、保护生态环境等方面发挥了举足轻重的作用。
一是城镇化水平提升。许多城市在近五年内，发生了巨大的变化。尤其是县城
，随着休闲、娱乐、文化、体育活动场所都不断，基础设施不断完善，城市化进程
不断加快。
二是民生不断改善。随着教育、医疗、卫生、文化等社会事业的投入的不段投
入，经济的活跃度增强，就业岗位明显增多，加强医疗卫生机构、文化设施、体育
健身场所设施、旅游服务设施、公园绿地等公共服务设施建设，廉租住房、社会救
助、社会福利等保障性措施不断升级，人民群众的生活水平明显改善。
三是推动经济快速发展。通过政府举债融资，地方财力明显增强，在促进财政
收支平衡、增加财政收入，支持地方经济和社会发
