关于县域内城乡融合发展调查研究 县域是密切城乡连接、实现城乡共荣的关键环节，也 是城乡融合发展的重要切入点。在我国步入工业化和城镇 化中后期阶段，面对国际形势复杂多变、经济下行压力持 续加大、城乡反差依然较大等挑战，促进县域内城乡融合 发展不仅是事关乡村振兴全局的重要举措，而且能拓展大 中城市功能外溢、发达地区产业转移的承接空间，还有助 于强化增强经济韧性的底部支撑。 近年来，各地积极探索县域城乡融合发展，但仍存在 着县乡村一体化格局尚未形成、农村基础设施和公共服务 依然相对滞后等问题，需以更大力度的改革创新、更加精 准的政策举措加以解决。xx省xx县是全国农村改革试验 区、全省首批城乡融合改革发展试点地区，地处成渝地区 双城经济圈，兼具坝区、丘陵等多重地貌，其城乡融合发 展现状、面临的挑战等能较好反映xx省大部分地区城乡融 合发展的特征。 xx县城乡融合发展现状 城乡空间协同与空间分层分化并存，有利于促进产业 集群发展和公共服务供给优化。xx县以优化空间规划为先 导，打破城乡功能区域分隔形态，构建县乡村三级协同、 全域融合的空间格局。一是强化横向空间整合。结合开展 调乡、合村、并组改革，乡镇数由10个降至7个，行政村 由89个降至58个。实施片区规划，探索“多镇合一”“多 村合一”的片区镇（乡）村规划编制模式，编制环城、汉 阳2个镇级片区规划和12个村级片区规划。二是优化县乡村 三级功能节点。完善“县城+12个中心镇+12个中心村”梯 次结构，增强县城综合承载能力，促进医疗、教育、养老 等公共服务资源向中心镇集聚，强化中心村产业带动能 力。 通过城乡空间优化，在乡村人口减少和向城镇、聚居 点流动聚集的条件下，有助于避免公共服务资源的集约化 配置，并促进不同行政区域间产业发展协同性增强。 城乡要素对流加快，促进整合利用成为释放乡村资源 价值潜能突破口。xx县积极引导人才、资本等向乡村流 动。一是促进资本向农村流动。乡村振兴财政支出 由2017年的2.3亿元增至2021年的5.3亿元，年均增 幅23.0%，占一般公共财政预算比重增至30.5%。同时，县 财政设立乡村振兴风险补偿金，撬动金融资本和工商资本 投入乡村振兴。二是促进优质人才下乡。实施“专才下 乡”“筑巢引凤”“青才回引”等专项计 划，2017—2021年返乡下乡人员累计1352人。 xx县结合农村承包地改革、集体经营性建设用地入市 改革和宅基地制度改革，局部试点对分散化乡村土地资源 的整合式利用模式，从而匹配城市下乡要素，形成投资规 模经济效益。一方面，探索承包地去碎片化机制。抓住全 国第二轮土地承包到期后再延长三十年试点改革契机，探 索建立无地少地农户承包地进退机制，创新承包地延 包“确面积不确地块”确权模式。另一方面，探索集体建 设用地集中利用机制。探索集体建设用地“留白”支持产 业发展，实施以村规为基础，调配建设用地全面保障产业 园区用地。 城乡产业协同载体的牵引功能凸显，有效驱动县域优 势特色农业产业转型升级。xx县强化特色镇、产业园区、 近郊精品旅游路线等城乡产业协同平台建设，以线串点、 以点带面促进乡村经济多元化发展。一是建设10万亩粮油 现代农业园区、柑橘现代农业园区，启动青竹粮经复合园 区、畜禽种养循环产业园区等项目，引导仓储烘干、冷链 物流等设施向园区集中，打通农产品进城和工业技术、设 备应用于农业发展的“梗阻”。二是建设竹编小镇，使之 成为竹产业链延伸载体、竹产业价值展示窗口。三是沿 江、沿交通干线等布局农产品加工、文化旅游等业态，打 造近郊精品旅游路线，促进城乡生产与消费对接。 上述举措有效促进了乡村新产业新业态蓬勃发展和农 业产业增值。2016—2020年，xx县第一产业增加值增速 除2019年略低于全国以外，其余年份均高于全国、全省第 一产业增加值增速。产业增值的经济激励避免了耕地撂 荒，即便是耕地细碎化突出，耕地撂荒面积仅占总面积 的0.08%。 城乡基础设施一体化建设进展明显，但配套制度建设 仍然任重道远。xx县持续加大农村基础设施投资力 度，2017—2021年累计投资3554.6万元，其中财政投 资2304万元。探索公益事业管理岗位、引入专业企业、产 权所有者等多元管护模式。通过上述努力，城乡基础设施 一体化进展明显。一是“水电路气网”基本实现一体化。 城乡自来水普及率达98.9%，电、天然气、宽带、4G网络实 现全覆盖；路网密度达到2.7公里/平方公里，建制村通客车 率达100.0%。二是乡村人居环境大幅改善。农村户用卫生 厕所普及率达97.8%，污水、垃圾得到有效处理的村占比分 别达96.2%、100%。三是生产性设施得以改善。完成高标准 农田建设10.2万亩，占全县总耕地面积的52.8%。 但基础设施的投资、建设以及管护制度仍需完善。一 是空间一体化规划制度需要完善。一些基础设施采取由县 级不同部门或乡镇等分别规划的方式，立足于整体区域统 筹谋划不足，造成城乡基础设施差异较大、重复投资。二 是多元主体投资机制需要健全。以政府投资为主，投资主 体单一，融资渠道较窄，社会资本进入不足，难以满足基 础设施的多元化、个性化新需求。三是基础设施管护体系 需要理顺。垃圾和污水处理涉及收集、处置、排放等多个 环节，各个环节推进进展不一导致管护、利用效力下降。 如一些村民在源头上对生活垃圾进行分类，但在收运环节 仍将生活垃圾混合处理，实质上未达到环境保护目标。 城乡公共服务普惠度显著提升，瞄准人口结构变化成 为优化公共服务供给的重要考量。立足县域面积小的优 势，xx县强化城乡公共服务均衡供给。下放乡镇办理事 项130项，40项便民服务事项实现“一网通办”。创新“医 共体”模式，整合13家公立医疗机构组建xx医院集团，建 立基层检查、上级诊断、区域互认的整合型医疗卫生服务 体系。组建“办学共同体”5个，推行“1+X”办学模 式，实现资源共享、师资共用。探索“县城养老服务中 心+镇村养老服务点”三级养老服务阵地。健全城乡居民基 础养老金正常调整机制，最低生活保障和特困供养标准均 高于省定标准。 xx立足于人口结构变化，有针对性地调整公共服务供 给，成为促进城乡公共服务普惠度提升的重要保障。一是 根据人口年龄结构变化，优化公共服务供给内 容。xx县65岁以上老人占比达21.8%，高于全国 的13.5%和xx省的16.9%，属深度老龄社会。基于此，xx县 加大了医疗、养老等服务供给力度，高台镇诸葛村探索村 集体购买服务开办“长者食堂”，创新低龄老人为高龄老 人服务的“以老养老”互助模式。二是根据人口空间结构 变化，优化公共服务供给布局。适应人口向城镇流动趋 势，增强县和乡镇在教育、医疗、养老等方面的服务能 力。2018—2020年，县城幼儿园学生占比由75.4%增 至78.4%，同期专职教师数由63.3%增至63.6%。2020年，县 级、乡镇医疗卫生机构技术人员占比分别 为67.6%、18.6%。 多元主体协同的社会治理格局逐步形成，社会组织功 能日益凸显。xx县构建党建引领和农户、社会组织等多元 主体参与的社会治理格局，促进乡村治理现代化，创建国 家级乡村治理示范村2个、省级示范村3个。一是突出党建 引领支撑。58个村（社区）“一肩挑”比例实现100%全覆 盖，“两委”干部交叉任职比例达41.0%。创新组织联建、 人才联动、发展联推“跨村三联”的治理模式。二是筑牢 社会治理的保障支撑。高台镇探索建立“制度+阵地+基 金”的社会治理三维保障体系，共商共议共同遵守的村规 民约，明确奖惩机制，规范村民行为；利用闲置农房、村 民聚集区林盘、闲置集体资产等建设村民议事室；利用村 集体收入、政府支持资金形成公益基金，用于举办村级活 动、购买社会组织服务。上述保障体系建设解决了农户、 社会组织等参与社会治理面临无合适渠道、无活动载体、 无充分激励等问题。 值得注意的是，社会组织在乡村治理中的灵敏性、专 业性等独特优势逐步彰显，在养老服务、文化活动、人居 环境维护等方面发挥了更为重要的作 用。2018—2020年，全县服务于乡村振兴的社会组织由8个 增至13个，政府购买社会组织服务资金由5万元增至200万 元。 xx县高质量推进县域内城乡融合发展的突破重点 xx县县域城乡融合在取得重要进展的同时，以工促 农、以城带乡的功能还未完全发挥，农业农村发展活力还 未彻底展现，还需从以下五个方面重点突破。 城镇化水平和质量需要进一步提升。2020年，xx县常 住人口城镇化率为46.9%，低于同期全国、全省 的63.9%、56.7%；城镇化增速也低于同期全国、全省水 平，以城带乡能力尚显不足。原因在于：一是城镇产业体 系发育不充分。县域内工业或服务业等产业优势培育不 足，与周边地区产业协作不够，特别是工业发展呈现出萎 缩趋势，xx县规模以上工业总产值由2016年的106.5亿元降 至2020年的74.8亿元。第三产业就业吸纳能力呈下降趋 势，第三产业从业人数从2018年的3.5万人降至2020年 的3.3万人。二是城镇化的资金和土地保障力度不足。农业 转移人口市民化的成本分担机制不健全，县域内农业转移 人口市民化成本虽低于大中城市，但公共支出却主要由县 级政府承担，财力有限所导致的公共服务供给不足，构成 了人口城镇化的隐性制约。县域城镇化用地需求难以满 足，但城乡一些闲置、低效利用建设用地又未盘活。 县乡村一体化发展格局尚未形成。xx县探索片区规划 模式，积极完善城乡空间格局，但县乡村三级功能衔接性 和互补性不足，城乡融合梯度分布空间格局尚未完全形 成。一是镇村规划体系仍需健全。镇村片区规划覆盖面不 全，导致一些项目落地困难，规划编制的人才、资金等保 障相对不足。规划编制面临着人口规模和结构、空间分布 等深刻变动的挑战。二是镇村等次级节点的带动功能尚未 充分显现。乡镇发展面临国土空间用地权限不足、指标不 够的问题，部分乡镇养老、教育、医疗等服务能力不足。 中心村带动示范能力不足，多村联合以整合优势资源、培 育优势产业集群的发展模式等探索实施还不够。一些村呈 现出孤立发展状态，一些城郊村因缺乏系统规划，区位优 势发挥不足，丧失了发展商贸物业、乡村旅游等机遇。一 些生态优势村缺乏与周边村的有机协同，未整合周边特色 农业资源以完善配套产业体系，导致发展受限。 城乡要素双向流动的激励不足。xx县积极促进城市资 本、人才下乡发展，但城市现代要素进入乡村主要集中在 城市近郊或具有特定资源禀赋的农村地区。一是城市工商 资本下乡的保障体系需要完善。部分村集体在发展中处于 缺位状态，对接外来社会资本和整合内部资源功能发挥不 足。农村土地制度改革的集成性和突破不够，宅基地制度 改革和农村集体经营性建设用地入市改革进展相对滞 缓，土地资源零散导致很难形成规模开发价值，一定程度 上制约了资本下乡动力。乡村产业项目投资以财政补助和 工商资本为主，金融资本的参与不足，农村产权抵押融资 面临周期长、门槛高、估值低等问题。二是人才返乡下乡 的激励保障机制等需要健全。总体上，人才结构性矛盾较 为突出，涉及农业全产业链经营的专业性人才和产业发展 带头人、现代农业科技带头人等高层次人才较为稀缺。重 要原因是对返乡下乡创业人员产业发展的扶持政策不 足，社保养老、医疗住房、子女教育等保障政策不健 全，对返乡下乡青年人才的职业生涯规划、指导与管理等 尚处缺失状态。 城乡基础设施和公共服务供给存在结构性不均衡。城 乡基础设施和公共服务均等化程度显著提升，但供给结构 性差异问题逐步凸显。一是空间结构不均衡。县城近郊区 和偏远地区之间基础设施和公共服务供给水平存在明显差 异。一些偏远地区基础设施与其他地区反差明显，道路、 天然气、安全饮用水等进村入户“堵点”未完全打通。在 公共服务上，离县城较近的环城镇级片区聚集了医疗、养 老机构各9个，均占全县的75.0%；教育机构13个，占全县 的81.3%。距县城较远的汉阳片区的医疗、养老和教育资源 较少；政务事项县域内无差别受理率仅50%；医保报销网络 无法延伸到部分偏远村。二是内容结构性不均衡。生产性 设施的投资建设少于生活性设施，满足现代农业发展要求 的高标准农田建设覆盖面仍需扩大，耕地宜机化改造不足 成为重要短板。随着老龄化、少子化加剧，养老、医疗服 务供给相对