关于进一步加强革命老区财政建设的调研报告 当前，革命老区肩负着全面建设社会主义现代化和深入实 施“四化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署的新时代使 命。但受历史、自然等因素影响，革命老区经济社会发展相对 滞后，财政实力比较薄弱，公共服务水平不高，成为扎实推动 共同富裕的薄弱环节。贯彻落实党中央、国务院和省委、省政 府关于新时代支持革命老区振兴发展决策部署，推进革命老区 开启社会主义现代化建设新征程和人民逐步过上更加富裕幸福 生活，特别是全面实施乡村振兴、发展特色产业体系、补齐公 共服务短板、提高社会治理水平等，迫切需要强化县级财政的 治理基础和重要支柱作用。坚定不移贯彻新发展理念，推进县 级财政高质量发展，是革命老区振兴发展的重要基础和有力支 撑。 一、革命老区县级财政高质量发展的重要性 革命老区涵盖三省（市）68个县（市、区），我省涉及5个 市所辖37个县（市、区），其中，29个县（市、区）为核心区 域、8个县（区）为辐射带动区域。进入新时代，革命老区振兴 发展是全面建设社会主义现代化的重要组成，推进县级财政高 质量发展是革命老区振兴发展的重要基础，极具战略意义和现 实价值。 （一）完成重要政治任务的关键举措。习近平总书 记2019年9月在河南考察时指出：“我们绝不能忘记革命先 烈，绝不能忘记老区人民，要把革命老区建设得更好，让老区 人民过上更好生活。”2023年10月在江西考察时再次强 调：“确保老区人民共享改革发展成果，过上幸福生 活”。“两个更好”重要指示提供了新时期革命老区振兴发展 的根本遵循。《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意 见》明确支持川陕等革命老区振兴发展，要求相关省将革命老 区振兴发展列为本地区重点工作。落实“两个更好”重要指示 和新时代支持革命老区振兴发展决策部署，推进县级财政高质 量发展，强化县级财政的保障和支撑作用，加速革命老区现代 化进程，让革命老区人民过上更加富裕幸福的生活，是习近平 总书记和党中央交给我省的重要政治任务，也是必须扛起的政 治责任。 （二）完善支持政策体系的重要内容。早在2016年国务院 印发《革命老区振兴发展规划》，明确要加大中央财政一般性 转移支付力度、逐步增加老区转移支付资金规模、中央财政专 项资金分配向贫困老区倾斜等财政政策。近年来，党中央、国 务院和省委、省政府对革命老区振兴发展作出了系列部署，明 确要加大财政支持力度。但是，由于革命老区地域空间很大程 度上与贫困地区、边远山区、生态功能区等交叉重叠，其他特 殊类型区的政策可以覆盖革命老区，导致没有针对革命老区特 别是革命老区振兴发展出台扶持政策。事实上对革命老区的扶 持政策都是普惠性的，支持力度不够，且缺乏精准性有效性。 推进县级财政高质量发展，制定专门财政政策，既是完善支持 革命老区振兴发展政策体系的重要组成，又是推进决策部署落 实见效的重要保障。 （三）实现革命老区振兴发展的现实需要。当前，全省以 双城经济圈建设为总牵引推进我省现代化建设，深入实施“四 化同步、城乡融合、五区共兴”战略部署，特别是深入推进新 型工业化加快建设现代化产业体系，以县域为重要切入点推进 城乡融合发展，提供了革命老区振兴发展重大战略机遇。但革 命老区工业化、城镇化严重滞后于全省，多数县域第一产业占 比高于20%，仍处于工业化初期向中期转型期，部分县常住人口 城镇化率略高于30%，刚迈入城镇化快速推进期。补短板、强弱 项、扬优势任务较重，完善基础设施体系与强化公共服务供给 都迫切需要更好发挥财政的重要支撑和引导作用。2022年6月出 台的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作 的指导意见》明确将直接面向基层的社会治安、市政交通、城 乡建设、农村公路等基本公共服务确定为市县级财政事权，加 之应对自然灾害、维护社会稳定等，都会导致县级财政刚性支 出异常增长，提出县级财政增收更高要求。 二、革命老区振兴发展面临困难与挑战 革命老区振兴发展的首要任务是高质量发展，县域经济高 质量发展是振兴发展的重要切入点和核心支撑。县域经济发展 质量影响着县级财政质量，而县级财政质量又是县域经济高质 量发展和人民逐步过上更加富裕幸福生活的重要基础。准确认 识革命老区振兴发展的基础条件和存在问题，结合当前经济形 势分析县级财政高质量发展面临挑战，是推进县级高质量发 展、增强革命老区振兴发展支撑能力的前提基础。 （一）革命老区振兴发展基础良好 自国家实施《革命老区振兴发展规划》以来，革命老区聚 焦基础设施、特色产业、扶贫脱贫等重点领域，加大重大项目 建设和政策支持力度，经济社会发展面貌深刻变化，奠定了振 兴发展的坚实基础。 1.经济实力不断增强。革命老区坚持发展优先，充分利用 政策优势、资源优势，加快培育特色优势产业，成功创建苍溪 猕猴桃、通江银耳等中国特色农产品优势区，新能源、新材料 等新兴产业加快培育，红色旅游、生态旅游蓬勃发展，江油和 宣汉入选全国百强县，为革命老区经济发展注入了强劲的活 力，进一步夯实了财源基础，综合经济实力不断增强。 2.城乡融合发展加快。精准扶贫取得决定性胜利，28个贫 困县（市、区）全部摘帽，彻底斩断“穷根”，城乡居民收入 与全省平均水平差距不断缩小。巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村 振兴有效衔接，集体经济基础不断夯实，重点镇、特色镇和产 业新村、旅游新村等快速发展，城市建设加速，引领带动作用 增强，县域经济布局不断优化，呈现城乡融合发展新格局。 3.基础设施更加完善。城乡基础设施补短板强弱项行动有 序推进，兰渝铁路、西成客专、达万高速、达州金垭机 场、XX恩阳机场等建成投运，大幅改善革命老区交通区位劣 势。水库及灌区等重点水利设施建设加快，天然气管道等能源 保障设施持续加强，5G网络、工业互联网等新型基础设施前瞻 性布局，提供了革命老区振兴发展和县域经济高质量发展的重 要保障条件。 4.民生福祉持续改善。革命老区坚持以人民为中心，加大 优质公共服务资源供给，稳步提升教育、医疗卫生、就业等公 共服务水平，义务教育均衡发展全部达标，XX、广元、XX获评 国家卫生城市。加大红色资源保护与开发，红色文化品牌进一 步擦亮。开展秦巴山区生物多样性保护，生态环境优势更加凸 显，提供了革命老区振兴发展良好环境条件。 （二）革命老区振兴发展存在问题 长期以来，受历史、自然、交通等诸多因素影响，革命老 区经济社会发展相对滞后。尽管各级财政持续加大支持力 度，革命老区经济社会发展取得长足的进步，但对照“两个更 好”重要指示精神，革命老区振兴发展还存在一些问题。 1.发展不充分。革命老区拥有全省16%的土地面积，集聚 着24.8%的常住人口，但2022年经济规模仅占18.9%，XX人均地 区生产总值为全省唯一低于3万元的市，资源优势和生态优势尚 未有效转化为发展优势，现代产业体系构建相对滞后，产业综 合实力不强，开放合作程度不深，缺乏具有带动性、影响力的 产业或企业，区域品牌竞争力亟待提升，乡村振兴发展仍较缓 慢，革命老区中欠发达地区占70%。 2.发展不平衡。革命老区区域、城乡等发展不平衡问题突 出，既有中国科技城、省域副中心XX，又有全省经济实力最弱 的XX，2022年XX人均地区生产总值仅为XX的40%，既有新晋全 国百强县，又有大量欠发达县，省委省政府确定的39个欠发达 县，11个非“三州”县域中有10个均位于革命老区。因此，支 持革命老区不能一概而论，普惠性扶持政策难以解决区域差异 性特殊性问题。 3.生态保护任务重。革命老区有8个国家级自然保护 区、20个国家森林公园，8个县被纳入国家重点生态功能区，是 全省除“三州”外国家重点生态功能区最集中区域。由于革命 老区生态产品价值实现机制单一，对财政增收作用有限。重点 生态功能区转移支付较快增长，但生态补偿作用仍不足，对国 家重点生态功能区县每年到位转移支付不足以弥补生态保护的 机会成本，部分县内石墨烯、水电等资源丰富，但相关产业发 展受到严格限制。 4.政策支持不够。尽管党中央、国务院和省委、省政府密 集部署支持革命老区振兴发展，但普惠性政策多，差异化、针 对性的精准扶持政策少，各种扶持政策对县级财政到位转移支 付和革命老区补助资金影响不大。相比原中央苏区和陕甘宁等 革命老区，政策支持力度存在较大差距，革命老区仍是全国革 命老区中的“困难户”。多数县实际到位革命老区转移支付甚 至不足以覆盖红色资源保护利用等经费需要，更不能提供振兴 发展的有力支持。 5.观念意识制约。部分县域对区情实际认识不深，对发展 形势把握不准，解放思想不到位，存在违背客观规律推进高质 量发展的现象，过度依赖传统发展路径和上级政策扶持，导致 财政负担越发加重；部分县弘扬和践行革命老区精神不到 位，没能将老区精神有效转化为克服发展制约、应对经济下 行、推动振兴发展的内生动力，“等靠要”思想还不同程度存 在，尚未形成依靠思想之新、改革之勇、创新之力引领发展之 变的态势。 （三）县级财政高质量发展面临挑战 解决革命老区振兴存在问题，必须在强化财政政策支撑作 用上做文章、下功夫，使其成为促进和保障振兴发展的重要支 撑力量。但由于革命老区经济相对欠发达，县级财政实力普遍 较薄弱，且新形势下还面临着不少新挑战，对振兴发展的支撑 作用较弱。 1.财政实力与发展部署不匹配。革命老区产业发展基础较 差，地方一般公共预算收入仅占全省市州总和的13.1%，以常住 人口计算的人均一般公共预算收入甚至低于川西生态经济区。 大多数县地方一般公共预算收入不足10亿元，叠加经济下行、 疫情防控和减税降费政策等因素，财政支出主要依靠上级转移 支付，除部分县（市）外，其余县财政自给率均低于全省平均 水平，半数以上县财政自给率低于20%，最低通江仅8.5%，与革 命老区振兴发展、县域经济高质量发展的目标要求不相适