关于X区财政经济发展情况的专题调研报告 根据2023年度人大常委会工作要点，区人大财经委、 预算工委组成调研课题组，在常委会分管副主任的带领 下，先后走访区发改委、区经委、区财政局、区统计局、 区科委、区审计局等单位，对本区2020年至2022年期间的 财政经济发展状况进行了调研，对统计及相关经济数据汇 总整理；结合X区“十四五”部分专项规划的中期评估报 告，经预算工委、财经委的研究讨论后形成专题调研报 告。 一、基本情况 （一）主要数据 1.财政主要数据 全区一般公共预算收 入：2020年220.62、4.8％；2021年250.1亿 元、13.4％；2022年221.31亿元、－11.5％。税占 比2020年、2021、2022年分别 为84.38％、80.27％、75.73％。 全区政府基金收入执行数：2020年71.36亿 元、2021年153.39亿元、2022年197.16亿元。 全区国有资本经营收入执行数：2020年2.73亿 元、2021年2.03亿元、2022年1.6亿元。 2.经济主要数据 全区地区生产总值增长率（可比）：2020年预 计6.50％、实际完成4.0％；2021年预计7.0％、实际完 成7.0％；2022年预计6.5％、实际－4.0％。 全区全社会固定资产投资／工业投资：2020年600亿 元、增幅6.8％／201亿元、增幅22.2％；2021年605亿元、 增幅总量与上年持平／205亿元、增 幅2.38％；2022年515亿元、增幅－16.10％／170亿元、增 幅－18.4％。 全区商品销售总额／社会销售品零售总 额：2020年2640亿元、增幅0.4％／605亿元、增 幅－5.30％；2021年2936亿元、增幅10.20％／655.5亿 元、增幅8.4％；2022年2660亿元、增幅－10％／611亿 元、增幅－8％。 全区出口总额：2020年超1950亿 元、1.60％；2021年2030亿元、4.1％；2022年2250亿 元、10.8％。 （二）财政经济发展取得的绩效 认真贯彻落实习近平总书记指示精神和X市委书记相关 要求，大力推进长三角G60科创走廊建设，从秉持新发展理 念的基层生动实践上升为国家战略重要平台，加快建 设“三先走廊”，勇当科技和产业创新的开路先锋，力推 长三角区域经济高质量发展，九城市R＆D投入强度从3％提 升到3.55％，远超全国平均水平；PCT国际专利申请数量增 长1.6倍，占全国1／9，占全球2.85％；GDP占全 国1／15，高新技术企业数量及进出口额均占全国1／8，科 创板上市企业数量占全国1／5以上，“三先走廊”策源 地X财政经济高质量发展成果丰硕。 1.财政发展主要成就 （1）强化部门预决算管理，提升财政预决算科学化、 精细化水平。一是各预算单位对本部门预决算数据真实 性、完整性负责，建立预决算报告行政首长负责制，强化 主体责任落实，健全预算与决算相互约束、相互衔接的协 同机制。二是进一步强化预算刚性约束，大力推行“零基 预算”理念，制定部门预算调整调剂管理办法。三是不断 完善协同理财机制，依托预算管理一体化系统，运用技术 手段提高协同理财部门工作效率。四是积极推进财政支出 标准化，进一步提高预算编制科学化、精细化水平。强化 行政事业单位相关支出的预算约束.探索推进项目支出标准 化，开展各类项目成本绩效分析工作。 （2）强化预算绩效管理，构建全方位预算绩效管理格 局。一是建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算 绩效管理体系，强化绩效评价结果应用，探索建立绩效评 价结果与预算安排和政策调整挂钩的激励约束机制。二是 实现预算绩效“五环节”深度融合，制发《关于开展预算 项目事前绩效评估的导则》，实现绩效全生命周期的闭环 管理，建立“决策有评估、编制有目标、执行有监控、完 成有评价、信息有公开”五位一体的预算绩效管理机制。 三是构建“2＋X”绩效评价指标体系，按照“指向明确、 细化量化、合理可行、相应匹配、动态调整”原则，制定 可量化可实施的绩效指标。四是建立绩效结果与预算管理 相挂钩的结果应用机制，将绩效结果与政策调整、绩效考 核以及部门项目预算总额“三挂钩”，形成“评价、沟 通、整改、反馈”良性循环。 （3）强化统筹财政资源，保障重点工作开展。一是完 善“三本”预算统筹调控机制，做好预算统筹调控工 作，全力保持财政收支动态平衡，在财政紧平衡的情况 下，确保“三保”和重大民生方面的支出。二是优化支出 结构，统筹谋划财力，保障本区重大项目支出。认真做好 政府投资项目的推进协调，全力保障X枢纽等重大基础设施 项目建设。三是盘活存量资金，提高财政资金效能。全面 推进暂存款项清理工作，完善结余资金收回使用机制，切 实盘活存量资金，有效提高财政资金效能。四是建立健全 行政事业单位资产管理机制，制定X区行政事业单位国有资 产公物仓制度，建立线上和线下公物仓，实现对长期低效 运转、闲置国有资产的统一管理、调配和处置，有效解决 了行政事业单位国有资产处置难的问题。 （4）强化财政管理体制，提升财政管理水平。 一是探索实施全生命周期项目管理，实施对预算项目 全生命周期管理；引入跨年度管理模式，将执行监督、绩 效评价等纳入管理流程；完善对政府投资项目全生命周期 管理流程，建立责任追究和问责机制，加强政府投资项目 的监管。二是积极探索完善区、街镇财政管理体制，促进 区域协同发展。科学合理界定区与街镇的支出责任，进一 步加大镇级（园区）财力倾斜，增强基层财力保障能 力，提高基本公共服务均等化水平。三是成立街镇科归口 管理街镇财政，制定《X区街镇（园区）绩效考核办 法》，全面考核基层财政预算管理等方面情况，切实提高 基层财政管理水平。四是健全政府债务管理和风险防范机 制，完善地方政府举债融资机制，严格规范政府举债融资 行为，严禁各类违法违规变相举债。建立债务风险评估和 预警机制，提高资金使用效能。优化专项债券资金投 向，积极发挥专项债券对重大规划的支撑作用。 （5）强化财政透明度，形成监督合力。一是完善预算 公开考核机制，推进预算公开平台建设，大力推动重大政 策和项目绩效目标、绩效自评以及重点绩效评价，将预算 绩效管理纳入政府绩效考核范畴，主动回应社会关切。二 是压实预算主体责任，保持同节点、同框架、同口径公开 财政信息。三是方便获取路径，优化预决算、地方债等关 联信息排序检索，完善政府采购、财会管理、企业融资信 息公开，提高公众查询体验感，通过公开监督激励预算部 门牢固树立为民服务理念。四是推进财政一体化系统建 设、实施、应用，构建完善防控预算管理运行风险、廉政 风险的全方位监督体系。 2.经济发展主要成就 （1）产业结构持续优化，先进制造业发展势头稳 健。2021年以来，完成产业结构调整项目199项，产业结构 进一步优化升级。规上工业总产值从2020年的4072.65亿元 增长至2022年的4496.90亿元，前景向好。“6＋X”战新产 业领域引进一批重大项目，补链强链集群建设成效突 出，三大优势产业、战略性新兴产业（制造业）、六大新 兴产业得到进一步发展。 （2）数字化绿色化“双转型”加速推进。推进规上企 业智能制造能力成熟度评估，截至当前，完成评估企 业628家，其中规上企业581家，成绩领跑全市。支持企业 加强技改，实现数字化、智能化、低碳化转型，数字经济 核心产业不断壮大。技术改造投资占工业固定资产投资比 重在经历波折后已经呈现向好趋势。持续提升工业节能降 碳水平，单位工业增加值节能降碳下降幅度从2021年的上 涨2.6％到2022年下降4.5％。 （3）创新动能稳步增强，创新型经济发展活力不断释 放。2022全社会研究与试验发展（R＆D）投入强 度5.38％，高新技术企业达到2595家，总量位居全市第 四，市级以上企业技术中心30家，国家级专精特新“小巨 人”企业71家，市级专精特新中小企业975家，数量位列全 市第二。院士（专家）工作站蓬勃发展期，现有院士工作 站6家、专家工作站75家，2022年度上海市科学技术奖名单 中，X有7家建站企业的10个项目获奖，2021－2022年 度X有33个项目获得上海市科学技术奖，4个项目入 选2020年度国家科学技术奖，两个项目获得技术发明奖二 等奖，市高新技术成果转化项目数量排名全市第二。 （4）科创驱动的效应持续显现，核心技术突破攻 坚“卡脖子”难题。2022年新一代信息技术产业集聚实现 工业产值2041.08亿元，率先完成千亿级目标；新能源汽车 产业集聚（含相关产业）实现工业产值221亿元，实现汽车 销售109亿元；生物医药产业集聚实现规上工业产 值112.4亿元；新材料产业集聚实现规上工业产值399.2亿 元。在集成电路领域，450毫米集成电路用晶体生长系统、 全球最先进的ALD光伏工作母机、ARF／KRF高端光刻胶核心 技术等，在“缺芯”寒潮下扛起国产替代重任；在生物医 药领域，生物节律紊乱体细胞克隆猴技术领跑全球，同联 制药1类抗生素新药可利霉素正进行降低新冠病毒复制率等 临床试验，瑞钼特高端影像CT设备球管用钨铼合金靶材填 补国内空白；在卫星互联网领域，打造低轨道、高通量多 媒体卫星网络产业集群，成功发射“X号”和“G60号”等 实验卫星并组网，加快实施“G60星链”计划，成为全球三 大卫星互联网之一。 （5）城市界面日新月异、品质持续提升。围绕独立的 综合性节点城市定位，加快推进X枢纽、轨交12号线西延伸 工程、功能性场馆设施等一批重点项目建设，持续健全医 疗卫生服务体系，办好人民满意的教育，不断补齐民生短 板，满足人民群众对美好生活的向往。为了天更蓝、山更 绿、水更清的优美环境，加快生态网络构架体系建设，全 区森林覆盖率超19.12％，位列全市第二；水环境质量快速 改善，地表水达到或好于三类水体比例目前已达 到89.3％；大气常规污染物年均浓度指标稳中向 好，PM2.5、PM10已达到国家二级标 准，SO2、NO2、O3、CO已达到国家一级标准。 二、面临的问题和挑战 （一）财政发展方面 1.财政进一步增收面临不确定性，收入结构有待进一 步优化。一系列稳经济接续政策出台实施，有利于进一步 增强市场主体的活力和发展动力，巩固经济稳定恢复态 势，为财政收入增长奠定坚实基础。但是外部环境依然复 杂严峻，经济恢复基础仍需进一步巩固，投资项目接续不 足，消费恢复动力依然偏弱，企业特别是中小微企业生产 经营困难较多，财政可持续增收压力较大。地方一般公共 预算收入结构不尽如意，工业税收增长长期徘徊波动，地 方财政收入中房产业税收和非税收入所占比例仍然较 高，财政收入持续增长需要进一步拓展外延、夯实内涵。 2.财政收支“紧平衡”矛盾持续加剧，民生和重点领 域投入等刚性支出需求加大。当前正处于转型升级的“爬 坡过坎”阶段，各领域对财政资金的需求大幅增加，区镇 间财力紧平衡问题依然存在，浦南浦北区域发展不平 衡，个别镇保障能力有所下降。“十四五”期间，将陆续 建设X枢纽、12号线西延伸、沪松快速路等重大交通基础设 施项目，持续引进高品质的教育、医疗、文化资源，项目 建设支出和人员经费支出大幅上升，亟需大量财力的支 持，地方财政承受能力将不断接受严峻考验。 3.管财理财水平需进一步提高。财政财务管理中依然 存在一些普遍性问题，主要是：部分单位在预算执行管理 中，存在过紧日子思想不牢、项目储备机制不完善、项目 未按轻重缓急排序、资金使用效益仍需提高、财务资产管 理基础尚需加强等问题。部分债券项目前期申报手续审核 把关不严格、项目执行中统筹力度不够、部分债券资金支 出进度较慢等问题依然存在。相关制度制定存在滞后 性，重大财政支出、集体土地入市等重要领域亟需出台符 合X实际的制度文件。制度执行，预算刚性约束，扶持资金 管理，政府采购监管等有待进一步加强、强化、优化和深 化。4.政策措施集成的效应有待进一步发挥。区域经济高 质量发展，高新企业、“专精特新”企业、“小巨人”企 业户数快速增长，企业工业税收增长受到一定影响，同时 部分企业享受政策后外迁降低政策措施的绩效。房地产税 收在第三产业税收中占有重要比重，受疫情和政策影 响，新房销售波动，存量房销售下滑，直接影响房地产税 收。国有企业运营水平和发展质量有待进一步提升，对地 方财力贡献度有待进一步增大。 （二）经济发展方面 1.国内经济呈现回升向好态势，高质量发展需付出更 多努力。经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上 升，以居民消费和民间投资为代表的经济增长内生动力不 足问题凸显，内需潜力有待释放；部分以代工为主的外向 型制造业企业及其产业链上下游企业产能开始转移，项目 投资、产值增长、外贸出口等指标面临严峻的压力；投资 项目接续不足，企业特别是中小微企业生产经营困难不 小，助企纾困推动经济持续恢复和高质量发展需付出更多 努力。 2.高水平科技自立自强与高精尖产业发展结合需进一 步加强。企业创新成本依然偏高，应用场景开放与企业发 展需求错位等问题有待破解。科技优势有待进一步转化为 发展优势，“6＋X”产业等高精尖产业规模效应、效益有 待进一步提升，需要在促进科研成果高效转化、实现规模 化经济效益上持续发力。区域产业协同存在不足，龙头企 业比例较低，绝大部分项目尚处于建设阶段，部分项目阶 段一期投入使用，龙头企业对整个产业链的引领带动效应 和贡献效应尚未得到全面释放。人才评价标准和方式还需 健全，试错容错纠错机制仍需进一步完善。主导产业雷 同，招商内卷现象严重，现有的产业政策支持力度与周边 区域相比较弱，对增量项目招引较为不利等。 3.产业用地资源瓶颈逐步显现，产业政策需进一步优 化。相对于制造业项目引进的速度以及存量项目发展速 度，产业用地资源供给瓶颈问题已经显现。当前减量化任 务艰巨，存量盘活再利用周期长，收储与出让价格倒挂严 重导致盘活资金压力大，难以在短期内出形象、出效益。 大量存量厂房资源掌握在私人业主手中，产业配套和管理 水平难以满足先进制造业需求。 4.经济高质量发展与财税增收预期需进一步匹配。强 化“四个论英雄”发展导向，全面提升经济的竞争力、创 新力和抗风险能力的举措有待完善。规上企业增速明显达 到新高度，但亏损企业户数仍高居不下，企业发展质量尚 需进一步提升。少数“十三五”期间政府投入土地、财力 等资源促进产业发展，但新设公司项目的建设、竣工、试 产、量产、达产进度不尽如意，对区域经济发展和财税增 长的贡献度有待提升，部分行业、企业应收账款、存货同 比增长，企业盈利能力和筹资能力出现下降，特别是房地 产房交易出现波动，直接影响地方财税进一步增收。个别 企业仍处在风险暴露期，债务违约等风险需要引起高度重 视。 5.民生领域仍有短板弱项，城乡区域发展不平衡不充 分问题依然存在。基本公共服务存在区域性紧缺问题，高 品质医疗服务、高质量学校资源总量缺口和布局有待进一 步优化；重点功能区公共服务资源对吸引人才落户、动迁 安置、促进职住平衡的作用有待进一步提升。农村集体经 济发展不均衡，乡村产业发展还不充分，需要在发展农业 特色产业、生态友好型业态以及壮大集体经济等方面持续 发力，农业农村现代化、新型城镇化的结合还需进一步紧 密，就业保障需要进一步加大力度等。 三、建议和意见 如何不断推动经济运行持续好转、内生动力持续增 强、社会预期持续改善、风险隐患持续化解，推动经济实 现质的有效提升和量的合理增长；如何提升财政政策执行 效率、资金支付效率和形成实物工作量的效率，更多减税 降费政策将落地生效，是财政经济工作需要思考和解决的 问题，为此，财经委提出如下意见和建议： （一）财政发展方面 1.聚焦涵养财源税源，致力增长地方财力增长动力 （1）夯实经济稳定增长基础。完善财源建设协同工作 机制，引导区镇、园区结合区域特点，加强对企业的精准 服务，统筹用好各项政策资金，着力促进市场主体释放活 力；跟踪分析重大财税改革、产业政策、政策契约执行力 对财政收入的影响，加强重点行业、重点项目、收入结构 等财源税源结构研究；树立职能部门的全局意识，齐心合 力，探索经济高质量发展与财政收入结构日趋匹配新模式 和新途径，为完善财税政策措施提供专业支撑。 （2）精准高效促进高质量发展。统筹利用现有财政资 源，加大经济领域财政投入力度，加强政府招商绩效评 价，牢固树立高质量、高效益的转型发展导向，支持街 道、园区有效引育财源税源，依规评价政策成效。区级财 政激励更加突出经济大盘蓝筹特色，重点支持业务模式成 熟、经营业绩稳定、规模较大、财税贡献度大、具有行业 代表性的优质企业；更加突出“硬科技”特色，发挥资本 市场改革“试验田”作用，重点支持用地适度、财税度贡 献匹配，持续高质量发展，具有代表性的成长型创新型中 小企业；更加突出支持数字经济核心产业，发挥财政资金 产业导向作用，激励传统产业数字化转型，培植要素市 场，厚植产业发