在双循环背景下我国粮食安全 的现状、挑战及保障路径的思考 中国是一个农业大国，也是世界人口数量最多的国家。粮食 安全是我国实现经济发展、社会稳定和国家安全的重要基础。 保障粮食安全，确保中国人的饭碗要始终牢牢地掌握在中国人 自己的手上，是我国实现稳定发展的头等大事。从2004至 今，我国已经连续17年将粮食问题作为中央一号文件的主要内 容，先后提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮 食安全观，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进 口、科技支撑”的粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安 全之路。我国粮食生产已连续16年保持增产丰收，国民口粮安 全有绝对保障，但是随着中国经济的发展，居民消费水平提 高，食物需求结构优化升级，对食物更强调质量和品种。由于 我国耕地、水资源不足的刚性限制，在保障口粮绝对安全、谷 物基本自给自足的前提下，短期或中长期不能满足我国所有粮 食品种的需求，必须利用国际国内“两个市场、两种资源”。 一、国内外粮食供给现状 （一）国内粮食供给现状 1.粮食总产量持续增长，粮食单产水平不断提升 从我国改革开放至今，粮食的总产量几乎一直趋于递增状 态。从1978年的30476．5万吨增加到2019年的66384．3万 吨，期间有部分年份出现粮食总产量波动的情况，主要原因 是2000年以来，我国加入WTO，一方面刺激我国对外进口粮 食，另一方面，随着我国经济对外开放，市场经济逐渐放 活，不仅工业基地逐渐占据了农业耕地，农户也有机会外出务 工，降低了种地的积极性。但是到2004年之后，我国取消粮食 税，以工促农，以工业反哺农业，提高了农户种地的积极 性，整体上提高了粮食产量。从1978—2019年我国的水稻、小 麦的产量居于平稳，水稻从1978年的13693．2万吨增加 到2019年的20961．4万吨，期间2017年是当前水稻最高产量 年，为21267．59万吨，年增长率为3．7%。小麦从1978年 的5384．1万吨，增长到2019年的13359．6万吨，期间2019年为 最高产量年，年增长率为6．1%。在三种主要粮食作物中，玉米 的增量最大，从1978年5594．5万吨增长到2019年26077．9万 吨，年增长率为11．4%，主要原因是随着我国居民生活水平提 高，肉类食物占比逐渐提高，玉米作为重要的饲料粮，需求量 也相应提高。 我国粮食的单产一直处于上升的趋势，从1978年 的2527．3公斤/公顷，增加到2018年的5621．2公斤/公顷，年 增长率为5．6%。其中水稻的单产量一直最高，从1978年 的3978．1公斤/公顷增长到7026．6公斤/公顷，小麦、玉米的 单产也逐渐上升，小麦从1844．9公斤/公顷上升到5416．6公 斤/公顷，玉米从2802．7公斤/公顷上升到6104．3公斤/公顷。 2.粮食数量绝对安全，主要粮食自给率高 人均粮食占有量和粮食自给率是评判国家粮食安全程度的重 要指标。2018年我国粮食人均占有量为472．4公斤/人，占有量 最高年份2015年为481．8公斤/人，从2008年开始，我国人平均 粮食占有量超过403公斤/人，超过世界粮农组织规定的粮食安 全线400公斤/人，所以从数量上，我国粮食是绝对安全的。我 国水稻、小麦、玉米三种农作物的自给率均在97%以上，超过世 界粮农组织规定的95%以上的自给率，但是我国粮食总体的自给 率水平却不断地降低，从最高年份2002年的100．2%降低到最低 年份2017年的84．7%，原因是粮食包括水稻、小麦、玉米、豆 类、薯类，我国的豆类和薯类自给率低，拉低了整体的粮食自 给率，特别是我国大豆进口量逐年升高，2019年我国进口大 豆8900万吨，约占粮食进口总量的83%，但是大豆作为油料作 物，一般用来榨油或者作为饲料粮，不影响我国口粮、谷物安 全。 （二）国际粮食供给现状 1.全球粮食总产量持续增加，玉米产量增长幅度最大 自2001—2018年，全球粮食总产量总体上持续增 加，从2001年的210484万吨增长到2018年的296287万吨，其 中2002年、2006年、2008年、2012年及2018年有小幅度的产量 降低，但是不影响总体增长趋势。主要粮食作物产量都有持续 增长，其中玉米的增长幅度最大，2001年，玉米、水稻、小麦 几乎同等产量，2018年全球玉米产量114762．2万吨，水 稻78200．0万吨、大豆为73404．5万吨。 2.全球农产品出口国稳定集中，我国对全球农产品供给持续 增加 在全球排名前十的农产品出口国家中，美国、荷兰、巴西及 德国农产品出口稳居前四位，特别是美国农产品出口额几乎相 当于排名第2位及第3位国家农产品出口的总额，全球农产品提 供国长期高度集中。我国农产品出口贸易额持续增 长，从2001—2012年平均为316．01亿美元增长到2017年 的676．35亿美元，全球农产品出口排名从2001—2012的平均排 名6位上升至2017年的第5位，说明我国农产品对全球供给持续 增长，并与全球农产品联系日益紧密。3．我国农产品进口排名 升至全球第一，进口需求巨大 我国农产品进口从2001—2012年平均排名第2名升至2013年 第1名，之后我国一直为全球第一大农产品进口国。 自2001—2013年，我国粮食进口金额出现翻倍式增 长，从2001—2012年平均进口额664．11亿美元增长 到2013年1513．52亿美元。 2013—2016年，我国农产品进口金额略微下降，但是进口金 额仍为世界第一，进口需求巨大。在全球农产品排名前十位的 国家中，美国、德国、荷兰稳居前4位，中国、美国、德国、荷 兰既是全球农产品进口大国，也是全球农产品出口大国，全球 农产品联系日趋紧密。 二、国内粮食供给面临的挑战 （一）我国农业资源不能满足升级农产品需求 目前中国利用全球总量9%的耕地、6%的水资源，生产了占全 球总量17%的粮食，解决占世界22%的人口吃饭问题。为了将饭 碗牢牢的端在自己的手里，我国必须优先保证水稻、小麦、玉 米等谷物的生产。我国粮食作物种植面积约占耕地总面积 的70%。我国耕地资源总体等级为9．96，为中等级别，并且优 等耕地面积占比不到3%，需要休耕、轮作等措施来保证我国耕 地资源的持续生产力。但是随着居民对农产品消费结构的升 级，油糖蛋奶的需求逐渐增多，国内的油糖农产品将供不应 求。如果扩大种植油菜籽、大豆、甘蔗、甜菜等作物的种植面 积，那么将威胁粮食作物自给自足的保证。 （二）粮食需求进入快速增长阶段，对农产品持续稳定供给 造成压力 我国居民对农产品消费需求进入快速增长阶段。我国大米、 小麦、玉米、大豆在未来近10年消费需求将持续增长。粮食消 费总量与结构变动主要受到经济增速、人口总量与结构变化、 居民收入增长等因素影响，我国的情况如下： 一是我国人口基数会继续增加。2020年是中国人口总量的新 高峰时期，总数突破14亿人，拥有全球最大的人口基数。并且 我国的人口出生率一直高于死亡率，在14亿人口的基数下，人 口增长率持续大于3．3‰，我国人口总量将会持续增加，那么 对粮食的需求也会增加。 二是我国居民的营养需求仍在继续增长。根据2014年颁布的 《中国食物与营养发展纲要（2014—2035年）》和研究编制 《中国食物与营养发展纲要（2021—2035年）》工作的会议精 神，2020年全国人均每日摄入能量2200～2300千卡。日本、韩 国都是发达国家，且与我国的食物消费结构相似，目前两国每 日人均摄入2900～3000千卡，因此我国营养消费相比发达国家 仍然还有差距。随着中国经济发展水平的提高，居民的消费能 力增强，食物消费会继续增长。2013—2019年，我国人均可支 配收入及消费支出都持续增长，在农产品物价水平稳定的条件 下，我国居民对食物的需求将持续增加。 三是城镇化的发展促进居民食物消费结构升级，导致粮食总 需求增长。我国城镇人口持续增加，农村人口逐渐减少，并且 随着生活水平的提高，农村居民对粮食的消费明显减 少，2001年、2018年农村居民对粮食需求分别 为238．6斤/人、148．5斤/人，但是对肉蛋奶等高蛋白农产品 食物需求增加。将城镇与农村居民对比来看，城镇居民对粮食 需求进一步减少，但是对肉蛋奶等高端食物需求持续增加，导 致低端粮食作物总消耗增长。 （三）种植粮食成本不断提高，农户经营性收入占比减 少，种地效益低 我国水稻、小麦、玉米三种主要谷物作物的总成本逐年升 高，从2008年的526．42元/亩上升至2018年 的1093．77元/亩，其中物质与服务费增幅近50%，人工费和土 地租赁费翻了1翻，甚至2翻。近十年来，我国的主要粮食作物 的收购价出现“梯形”分布，2008—2015年，粮食收购价逐年 上涨，但是自2015年之后，粮食的收购价趋于平稳，然而种地 的人工费、土地租赁费的成本确是逐年增加，从2016年开 始，我国种植主要粮食作物的净利润为负值。我国农户主要收 入来源从经营性收入转移为工资性收入。自2002年至今，我国 农户的经营性收入占比持续降低，从2002年占比69．03%降低 到2018年36．66%，特别是2012年，党的十八大以后，农户的工 资性收入、转移性收入占比迅速提高，经营性收入断崖式下 降。农户经营性收入占比减少，势必会降低农户种粮的积极 性，基于我国是大国小农的国情，将会从整体上影响我国粮食 的产量。 三、国际粮食供给面临的挑战 从国内粮食的供给情况来看，在保证我国口粮绝对安全、谷 物基本自足的条件下，我国必须利用国际市场来实现粮食安 全，故而中国的粮食安全问题必须置于全球视角下。但是当前 国际农业产能合作仍面临多方面挑战，主要来自来两个方 面，一方面来自我国农产品进口国高度集中，对全球农业资源 利用的战略布局，仍然处于初级摸索阶段；另一方面来自国际 复杂的政治局势及突发事件。 （一）我国粮食进出口国集中，依存性高 我国粮食进口都存在高度集中的现象，并且大米、小麦、玉 米、大豆四种主要粮食中，美国一国占三种。我国大米主要进 口国为泰国和越南，尽管2001年以来，我国进口泰国农产品的 占比有下降的趋势，但是泰国、越南两国大米进口占比近十年 持续高于70%。我国的小麦主要进口美国、澳大利亚及加拿 大，三国进口小麦总量几乎占我国进口小麦总量的100%，虽然 期间三国占比出现较大的波动，但是三国进口总量几乎不 变。2013年之前我国玉米主要进口美国、缅甸，两国玉米进口 占我国玉米进口总量的90%以上，2013年之后我国主要进口来源 国为美国、乌克兰，并且2015年之后，我国进口乌克兰玉米占 比70%以上，2019年我国进口乌克兰玉米占比98%。大豆是我国 进口量最大的农产品，占我国农产品进口总量的83%以上，也是 我国唯一没有进口配额的农产品。我国大豆主要进口国为美 国、阿根廷、巴西，三国进口占比几乎为100%。我国大豆净进 口最高总量为2017年的9553．4万吨，从2009—2018年，总体 上，我国大豆进口一直处于增长的状态，对外国市场的依存度 越来越高。 （二）我国全球农业合作仍处在初级阶段 相比于其他产业，我国境外农业直接投资、贸易仍然处于初 级阶段。如2019年，我国对外投资贸易总额为56万亿美元，其 中农林牧渔业对外直接投资存量为1．2亿美元，农业对外投资 占比约为2．1%。根本原因是我国农业企业对外发展起步晚，缺 乏全球化视野和国际化经营能力，主要表现为以下几个方面： 1.我国大型农业企业转型升级起步晚。当前我国农业主要以 小农户经营为主，但是要推动国际农业合作，必须是拥有较多 农业资源的大型企业，如：中粮集团、北大荒集团等。在我国 国有企业所有制改革之前，相对计划经济与市场经济之间，大 型农业企业偏向于计划经济，直到2017年供给侧结构性改革之 后，各大型农业企业、农场转变成自主经营，自负盈亏的自营 企业。由于企业、农场的资源禀赋、地理位置等因素差异较 大，部分企业综合资源较少、实力较弱，为了增强竞争力，才 被迫探索对我国边界国家农业投资合作。 2.农业企业缺乏专业性人才。我国大型农业企业的农业资源 主要来自农场，而根据对黑龙江友谊农场、红旗农场、沙河农 产等地区调研，发现大多数农场的工作人员结构是“农三 代”，即是祖辈、父辈、子辈三代都在农场工作，有较高学历 的下一代，都想进入大城市工作，不愿意回农场就业，而剩下 部分年轻人进入农场工作，文化水平却相对较低。 3.农业企业走出去的舆论压力大。相比于其他资源，耕地资 源一直是敏感问题，经常与领土问题挂钩，一方面耕地资源具 有不可再生，大型农业企业种植时间长、面积大，容易破坏当 地生态，造成我国企业与当地政府、居民的冲突。另一方 面，相比于日本、美国等发达国家，我国农业对外投资合作处 于初级阶段，企业制度规划、人员技术、合作基础相对落 后，并且全球农业资源的有限性，我国农业企业走出去经常与 外国企业造成竞争关系，竞争对手经常制造舆论，给我国农业 企业施加压力。 （三）国际政治格局不稳，国际贸易保护主义抬头 继前苏联解体，美国结束了美苏军事竞赛，之后随着美国恐 怖主义盛行、中东问题爆发，美国没有过分地遏制我国的发 展，甚至出现美国不得不与我国国际上合作的情况，但是随着 我国经济实力增强，国际地位提升，美国认为中国已经威胁自 己全球霸主地位，为了保护本国特殊利益，要遏制中国的发 展，2018年3月23日正式向我国发起贸易战。贸易战首先征加我 国钢铁和铝产品关税，中国立即作出反制。2018年6月15日我国 发布第一批公告对美国500亿美元商品加征25%的关税，共涉 及517项农产品，主要包括大豆、谷物、棉花、坚果、水产品、 肉类、水果、乳制品、威士忌酒和烟草等，2018年7月6日起开 始实施征税；第二批是对美征税清单商品涉及387项农产品，主 要包括生皮、植物油、蔬菜、咖啡、可可制品等，涵盖绝大多 数第一批未征税的农产品。我国的被迫反制致使美国大豆、棉 花、高粱和猪肉的产量将分别下 降1．6%、0．2%、2．1%和0．2%。 美国是中国大豆、玉米、小麦的主要进口国。根据2017年 和2018年中国对美国粮食、农产品进口对比得出，相 比2017年，我国进口美国粮食降幅都近50%，其中小麦的降幅最 大，下降比例为76．7%。相比其他粮食，我国进口美国大豆的 数量降低最多，从2017年的3285．3万吨下降至2018年 的1664．0万吨，下降额为1621．3万吨，下降比例 为49．4%，从我国进口大豆国占比34．4%下降至18．9%，在中 国进口大豆的前6国中，随着中美贸易战的爆发，不仅美国减少 了对中国大豆的出口，加拿大、乌拉圭、阿根廷都相应减少了 对我国大豆的出口，只有巴西、俄罗斯两国大幅提高对大豆的 出口，但是总体上