我国都市圈规划、建设与发展的若干思考 改革开放以来，我国城市化和工业化同时加速，城市规模与 结构在人口流动和产业发展的共同驱动下迅速扩张并优化，中心 城市、都市圈和城市群不仅出现在各种发展规划和政策的文件中， 而且在经济社会发展中成为空间结构的现实样态。本文讨论都市 圈和城市群的演化与异同，都市圈作为经济功能区的意义与价值， 以及都市圈内部不同规模城市的协调发展。 都市圈与城市群之间的相互联系与区别 2019 年 2 月，国家发展改革委发布我国第一个有关都市圈 规划建设的文件《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以 下简称意见）。意见对城市群与都市圈分别作出定义，并阐释了 二者的关系。意见指出，“城市群是新型城镇化主体形态，是支 撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要 平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的 大城市为中心、以 1 小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。” 这两个定义，既与国际国内城市研究领域关于都市圈和城市群惯 用解释一致，也符合我国城市区域空间结构发展演化的现实。 城市群、都市圈是大国城市化发展到一定阶段的必然产物， 是城市集群或区域集群的空间形态。但二者有着若干差异。首先， 空间范围的差异。一个城市群一般有 2 个及以上都市圈。例如， 在长三角中心区，目前规划了三个城市群，每个城市群又都有两 个都市圈。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出：“推动 上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。 加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发 展的典范。推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作， 实现杭绍甬一体化。”又如，在成渝双城经济圈（城市群），《成 都都市圈发展规划》和《重庆都市圈发展规划》均已正式发布。 其次，相邻状态的差异。“职住平衡说”是城市从中心城区 演化到都市圈的一个逻辑。职住平衡说认为，随着城市的发展， 中心城区“人满为患”，在其郊区出现以居住为主要目的的新城 镇，直至行政区划周边的城市也加入这个行列。为了方便上下班 并缩短通勤时间，轨道交通应运而生，并获得快速发展。因此， 都市圈内部城市间都是地域（包括陆域和水域）相邻的，它们通 过轨道交通（地铁、轻轨和城际铁路）连接起来，亦即俗称的 “轨道上的城市”。现在有“大都市圈”的说法，其实质是城市 群。因为在所谓大都市圈中，城市间并非都是地域相邻，有一部 分是连绵相邻，地域并不相邻。都市圈的本质是同城化，城市间 地域相邻。城市群的本质是连绵的都市圈。我国目前比较典型的， 就是人口密度和经济密度最高的粤港澳大湾区，广州、深圳和珠 江口西岸都市圈，你中有我、我中有你。 最后，经济联系的差异。由于空间距离、基础设施的影响， 城市群和都市圈内部经济联系的内容，客观上存在紧密程度的差 异，都市圈内部经济联系的紧密程度高于城市群。同时，这一差 异还表现在经济联系方式上。在相对发达的地区，都市圈成为城 市集群的主要形态。从要素流动和产业体系的角度看，都市圈内 部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主。我国地域广大， 在长三角、珠三角这两个世界级城市群，有多个都市圈，且经济 密度和人口密度高，其内部的经济联系和都市圈内部的经济联系 是基本相同的。然而，在其他地区，城市群内部中心城市和周边 城市要素流动和产业体系的关系，则是以集聚、吸纳和转移为主。 在加快建设现代化产业体系的过程中，我国其他城市群内部也要 将要素流动和产业体系的关系逐步提升到以辐射、溢出和分工为 主的水平。由此，才能实现城市群、都市圈协同创新和治理，进 而带动大中小城市和小城镇协调发展。 多年来，在学术论文、政府文件和媒体报道中会出现混用城 市群和都市圈概念的情形，二者不恰当地互相替代时有发生。概 念的不清晰，在学术研究中会引发歧义，在制定政策或规划时会 导致偏差。厘清城市群和都市圈的异同，有助于城市群或都市圈 发展规划分别落地做实，进而在不同空间范围加快建设现代化产 业体系，并通过强链补链，优化创新链、产业链、配套链和供应 链；在不同空间范围推动基本公共服务和社会保障均衡化发展， 持续提高共建共享水平和共同富裕水平；在不同空间范围跨行政 区划整合社会资源并优化配置，完善区域协同协调能力，提高自 然和社会生态的治理水平，进而实现区域高质量发展。 都市圈是经济功能区，规划建设应避免行政化 都市圈以中心城市为核心，但中心城市是行政区，都市圈是 经济功能区。近年来，都市圈正在成为我国城市区域规划建设的 主要空间形态。2021 年 10 月，中共中央、国务院印发《成渝地 区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称纲要）。纲要根据都市圈、 城市群行政边界模糊的现实，在第九章“联手打造内陆改革开放 高地”中，专节论述了“探索经济区与行政区适度分离改革”的 有关事项。这是第一次在中央的规划文件中提出经济区与行政区 关系及其改革构想，并就经济管理权限与行政区范围适度分离的 内容，作出了具体的要求和规定。例如，纲要指出，允许能源、 电信、医疗等行业有序提供跨行政区服务。成渝双城经济圈的规 划范围 18.5 万平方公里，其核心是成都都市圈（3.31 万平方公 里）和重庆都市圈（3.5 万平方公里）。都市圈跨行政区划，是经 济功能区。城市向经济功能区演化，是以都市圈为区域经济主体， 规划发展经济社会生活的必然选择。京津冀、长三角和粤港澳大 湾区城市群，以及成渝双城经济圈正在进行的经济区与行政区适 度分离改革，将对我国城市和都市圈经济社会发展，乃至区域经 济社会发展产生积极影响和作用。 经济区与行政区适度分离改革，充分体现了“使市场在资源 配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的改革指导思想。近 年来正在加快的都市圈规划建设，就是实施这一改革的具体举措。 都市圈顺应自然和经济规律，跨行政区划，是实现经济区与行政 区适度分离改革的产物。都市圈从大城市、中心城市演化而来， 同时将大城市或中心城市与周边城市和乡镇融合在一起，形成一 个多中心圈层结构的经济社会功能区。本文认为，都市圈将成为 推动区域高质量一体化发展的基本空间形态。 经济区与行政区适度分离改革，有着多方面的意义和作用。 首先，有利于优化城市发展和区域发展的空间结构。目前，国家 发展改革委批复的都市圈发展规划大多是省会（计划单列市）都 市圈。不难发现，作为行政区划的省会城市和计划单列市，大多 存在空间结构不合理，影响或制约其发展的问题。通过都市圈规 划建设，尤其是基础设施的进一步高水平建设，将实现省会城市 与周边地区更大范围的资源要素自由流动，为建设全国统一大市 场创造条件。其次，有利于形成若干作为国家战略的空间布局， 打造一批高质