“山上”换“山下”，省域耕地林地空间统筹
探索
耕地保护和林地保护事关国家的粮食安全和生态安全，都是
“国之大者”。湖北作为农业大省和生态大省，守牢粮食安全和
生态安全两条安全底线至关重要。当前湖北正面临着耕地林地空
间保护与管理等问题，亟需在省域层面统筹优化耕地林地空间布
局以支撑湖北建设全国构建新发展格局先行区。
一、空间统筹背景
1.1 耕地保护目标存缺口，耕地后备资源不足全国“三区三
线”工作确定湖北省耕地保护目标后，与上一轮国家下达耕地保
护目标相比，湖北省耕地保护目标现存较大缺口。据耕地后备资
源摸查，湖北现有后备资源数量上较为匮乏，空间上分布较为分
散，质量上整体还不高，作为我国粮食主产区的湖北在粮食安全
保障方面面临较大挑战。
1.2 林地空间不稳定，林地质量亟待提升湖北省林地资源正
面临着工业化、城镇化等多重挤压，林地空间不稳定。此外全省
林地的幼林、退化林、残次林和低质低效林较多，成熟林面积比
重偏小，乔木林的龄组和林分结构不尽合理，林地资源的生态效
益、经济效益、社会效益等尚未得到充分发挥。
1.3 耕地林地空间分布和功能错配问题突出受过去耕地保护
意识薄弱以及经济利益驱使等影响，存在耕地上山、林地下山等
现象，久而久之形成山林中耕地因耕作不便而抛荒，平坦开阔的
土地而树木成林，耕地林地的空间和功能错配问题较为突出，极
大影响了全省的粮食安全和生态安全。
二、空间统筹思路
2.1 统筹原则：坚持国土空间唯一性
坚持“两宜”与“两保”坚持国土空间唯一性。耕地林地空
间统筹须以“三调”成果为统一底版，以国土空间规划及“三区
三线”划定成果为依据，遵循依法依规、实事求是的原则，科学
合理明确耕地林地保护管理边界。坚持宜耕则耕、宜林则林。耕
地林地空间统筹要遵循自然规律，针对不同地区和不同环境对耕
地和林地的空间适宜性，结合省域自然地理条件，综合考虑气候
条件、土壤类型、生产适宜性、土地性质等因素，在耕种和造林
之间进行适当的转换和调整，确保耕地和林地的保护与利用更加
科学。坚持保安全、保发展。耕地林地空间统筹要严守耕地保护
红线、生态保护红线、林地保有量、森林覆盖率等安全底线目标，
优化耕地与林地空间布局，促进耕地林地实施数量、质量、生态
三位一体保护。此外，耕地林地空间统筹破解保发展与保耕地的
矛盾，为城市发展建设，林地占用等预留空间，促进经济发展。
2.2 统筹规则：以坡度为重要参考线 促进“耕地下山、
林地上山”针对当前耕地林地的空间和功能错配等问题，结合湖
北地形地貌特征，以 15 度、25 度坡度为重要参考线，制定省域
耕地林地的空间统筹优化规则。25 度以上以林地为主。25 度以
上作为林地的主要保障空间，保留已纳入耕地保护目标的现状稳
定耕地和永久基本农田，合理保留不稳定耕地。原则上不在 25
度以上新开垦或复垦耕地。15 度以下以耕地为主。开展耕地与
林地统筹分析，综合考虑优势树种、有效土层厚度、农业生产适
宜性，剔除受保护区域以及不适宜耕作的林地，充分尊重农民意
愿，有序引导适宜林地复垦为耕地。15 度-25 度作为耕地林地共
同的弹性后备空间。预留 15 度-25 度空间为耕地林地的弹性后备
空间，依托耕地保护与林地统筹空间需要，因地制宜划定耕地与
林地保障空间。
三、空间统筹路径
3.1 开展农业种植适宜性评价依托湖北省资源环境承载能力
和国土空间开发适宜性评价（简称“双评价”）成果，充分考虑
湖北自然地理特征、树种影响、有效土层厚度等因子，深化和完
善省域农业种植适宜性评价，重点开展 15 度以下适宜耕作区域
评价，筛选耕地林地空间统筹潜力空间。3.2 明确耕地恢复补充
优先序耕地总缺口估算。综合考虑“三区三线”划定耕地保护目
标缺口、现状耕地流失，以及耕地未来占用和退出等规模，结合
国家占补平衡与进出平衡等政策要求，细化明确耕地进出平衡空
间需求和占补平衡空间需求。
耕地恢复优先序。耕地恢复空间主要来源于 15 度坡度以下
的林地、园地、草地等具有恢复属性的地类。一是优先恢复 15
度坡度以下“即可恢复”属性地类。重点选取土地承包经营权流
