耕地“非粮化”监管工作机制存在的问题分析
与建议
粮食安全，国之根基。党的十八大以来，党中央将国家粮食
安全置于战略高度，坚定不移推进耕地保护，严防耕地“非粮
化”，力保“饭碗田”稳固。笔者基于近年审计实践，深入剖析
耕地“非粮化”监管机制现存问题，并提出针对性建议，以期为
相关决策提供参考。
一、存在的问题
（一）产业项目用地审批机制落实不到位，源头管控缺失
当前，相当比例的“非粮化”问题地块为扶贫与乡村振兴产
业项目占地。部分乡镇为推动乡村振兴，重视产业发展，未严格
落实项目备案程序，同时，产业项目财政补助资金申报程序中也
未对流转土地用地性质进行前置性审批，导致无法从源头管控耕
地“非粮化”。例如，某村流转 80 亩耕地修建集体水产养殖基地，
项目申报时未进行用地性质变更审批，形成“非粮化”问题地块。
后续整改时，养殖基地被迫改为耕地，造成财政资金损失。此外，
农户在个人承包的耕地进行“非粮化”种养殖，且不涉及产业项
目补助资金申报时，更难以进行源头管控，此类问题的发现和整
改难度也相对较大。
（二）缺乏数据共享机制，影响监管工作效率
国务院和省政府虽已出台相关文件，要求农业农村、自然资
源等部门加强协同监管，但实际工作中，监管部门间存在数据壁
垒。一方面，自然资源和规划局的第三次全国国土调查及配套图
层等数据属于机密，农业农村部门难以获取相关数据，导致在实
际执法整改中只能依靠乡镇调查核实，排查手段落后，无法及时
确定问题地块。另一方面，设施农业用地审批在乡镇政府审核备
案，农业农村局等部门对实际情况掌握不全面、不及时，导致
“非粮化”问题发生时，农业农村局无法及时发现和制止，只能
通过自然资源和规划局督察发现问题后，再将信息传递至相关部
门督促整改，严重影响了处置的及时性，导致部分“非粮化”问
题长期存在。
（三）缺乏常态化监管执法机制，管理和处置滞后
省政府办公厅虽要求对“非粮化”问题强化日常监督，建立
常态化监管和执法检查机制，但部分地区仍未完善相关机制，
“非粮化”问题治理主要依靠自然资源部一年一次下发的“非粮
化”图斑，发现和处置滞后。这种模式不仅浪费了前期项目建设
资金，还增加了后期复耕整改的财政负担，甚至可能引发社会矛
盾。
二、问题原因分析
（一）经济利益削弱种粮积极性，相关部门执法难度大
一是农民对粮食安全重要性认识不足，为增收改变耕地用途，
在永久基本农田里改种非粮经济作物；二是部分乡镇政府为发展
乡村产业，引导农户在耕地进行“非粮化”生产，造成历史遗留
的耕地“非粮化”存量问题；三是粮食补贴政策执行出现偏差，
针对粮食生产农户的特定补贴演变成对有田农户的普遍补贴，导
致许多转入耕地进行粮食生产的种粮大户或专业合作社未享受
到国家的粮食补贴
