调研报告：以府院联动为视角，破解“烂尾 楼”难题实证研究 20XX年来，中央各部门密集关注着房地产行业的发展态势， 针对全国范围内的“烂尾楼”乱象多措并举，出台了多项政策落 实保交楼、稳民生。20XX 年 1 月，住建部、人民银行和银保监 会联合出台了《关于规范商品房预售资金监管的意见》，要求采 取“全额全程、流向流量、监测监管”方式，所有预售资金纳入 监管，对所有预售资金的使用进行流向监控，实行“政府监管、 银行监控”模式。20XX 年 11 月，中国人民银行、中国银行保 险监督管理委员会发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳 健康发展工作的通知》，出台十六条措施支持房地产市场平稳健 康发展。具体政策包括：贷款合理展期、保持信托等资管产品融 资稳定、贷款集中度过渡期延长等。同年 12 月，中央经济工作 会议指出，要确保房地产市场平稳发展，扎实做好“保交楼、保 民生、保稳定”各项工作，满足行业合理融资需求，有效防范化 解优质头部房企风险，改善资产负债情况。同时要坚决依法打击 违法犯罪行为，支持刚性和改善性住房需求。20XX 年 4 月，《最 高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》公布，其中 明确提出：商品房不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房 消费者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵 押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。上述一系列规范 性文件的出台及立法的逐渐明晰，彰显了国家层面对于近年来频 发的“烂尾楼”乱象的重点关切，也是本文研究课题设立的原因 所在。 一、XX市宝塔区“烂尾楼”现状介绍 所谓“烂尾楼”，即现实中已经开工建设并取得了一定的建 设成果，但因开发商资金断裂、建设过程中违法违规等原因导致 被迫停工，致使超过预定的竣工时间无法竣工验收的工程。因其 损害了广大买受人、中间商的切身利益，极大地扰乱了社会正常 的经济秩序，且牵连出众多纷繁复杂的法律关系，故而备受各级 政府及相关部门、司法机关、广大民众的关注。 在世界经济发展速度普遍放缓，三年新冠疫情阵痛渐退的形 势下；在国家整体经济发展理念改革，良性发展模式得到普遍认 同的大局之下；近年来，房地产行业的发展正遭受着前所未有的 挑战。无论北上广等一线大城市，还是如 XX、铜川等中小城市； 无论融创、绿地、恒大等全国知名房地产开发商，还是遍布全国 各地的小开发商，近年来频频爆出的楼盘烂尾现象紧紧牵动着广 大消费者的心弦。这既与中华民族传统的家本位理念息息相关， 更与社会优势资源分布不均等现实因素密切关联。作为一种近年 来于全国各大、中、小城市频发的社会现象，“烂尾楼”问题所 引起的社会关切和集体焦虑几乎辐射了社会生活的方方面面，更 关联到了政治经济学、社会学、法学等各个学科的研究领域。 革命圣地 XX 作为陕西省辖地级市、省域副中心城市，地处 陕西北部、黄河之滨、黄土高原中南地区，自古就是中华民族 重要发祥地之一，是中国红色革命的摇篮。XX 精神从这里传 递，圣地文化从这里传承。历史的车轮驶入二十一世纪，高速发 展的社会、政治、经济及文化生活不可避免的带来了副作用。“烂 尾楼”现象——这一存在于现代文明之光背影下的“毒瘤”—— 耐人寻味却也无可摆脱。 就宝塔区现状来看，楼盘“烂尾”现象同样屡见不鲜、牵涉 甚广。20XX 年 5 月，XX 市政府专题会议研究同意启动 XX 凯 悦未来城建设项目。该项目位于宝塔山街道办事处兰家坪村，由 西安万昌房地产开发有限公司承建，共建设两栋商住一体楼，总 占地面积 12654.8㎡，建筑面积 68350.1㎡。西安万昌房地产开发 有限公司与兰家坪村签订安置协议，安置兰家坪村 81 户村民（每 户以XX元/㎡购买安置房一套），返还村集体三产商业面积11000 ㎡。该项目自 20XX 年开工建设以来，开放商因资金短缺等原因 多次停工，工程进展缓慢；20XX 年 11 月又因未依法办理建设 工程规划许可证、建筑工程事故许可证、超建违建、工地扬尘治 理不到位等问题，被宝塔区城管执法部门叫停。截至目前，已交 房 310 户，未交房 14 户，已入住 129 户。但该项目所引发的违 规建设、未批先建问题，开发商违约责任纠纷诉讼问题，工程自 救前的各类合同纠纷及自救的后续问题仍备受关注。 丰足家园项目是原区属国有企业宝塔区纸箱厂改制后集职 工安置及商品房开发为一体的房地产建设项目。该项目为市政府 招商引资项目，由陕西永健房地产开发有限公司开发，中国第四 冶金建筑公司承建，占地 39.79 亩，总建筑面积 19 万平方米， 共建设住房 1408 套，含 407 套职工安置房和拆迁返还房。2015 年该项目封顶，并于同年 3 月办理预售许可证。因开发商资金断 链，项目于 2016 年全面停工。宝塔区成立了由区时任副区长任 组长，区人大常委会时任副主任任副组长，政府办牵头、抽调六 部门 32 人为组成成员的工作组，组织业主自救。截至 20XX 年 7 月底，1-7 号楼尾留工程全部完工，8、9 号楼仅剩室外配套工 程，已售房入住 912 套。陕西永健公司已被 XX 市中级人民法院 裁定破产；仍遗留了超建违建、规划手续不齐全、消防图审无法 进行，主体验收未进行、产权证无法办理等问题。大量的诉讼案 件及后续执行问题目前仍是宝塔区人民法院现在及今后的重点 工作之一。具体来看，宝塔区人民法院涉及陕西永健房地产开发 有限公司及丰足家园小区的民事案件共有 47 件（见下图一），主 要集中在合同领域，具体包括：商品房买卖（销售）合同纠纷、 借款合同纠纷、民间借贷纠纷领域，另外还涉及商品房预售合同 纠纷及确认合同效力纠纷。 XX 市宝塔区七里铺“XX 文艺之家”项目是 2017 年 XX 市 重点棚户区改造项目。20XX 年 6 月，XX 誉邦房地产开发有限 公司与 XX 市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》， 约定：该项目用地范围共涉及安置面积 24094.17㎡，其中住宅面 积 20798.71㎡，商业面积 3295.46㎡，由政府按照 XX 元/㎡的价 格结算。建设费用由市政府解决，城区改造办监督落实。20XX 年 9 月，XX 誉邦房地产开发有限公司法定代表人因涉刑事案件 被刑事拘留，又因开发商XX誉邦房地产开发有限公司违法分包、 转包，未批先建，开发商资金断链等问题导致该项目工程几度停 工。20XX 年，陕西中港建设集团有限公司进场开始施工，但进 度缓慢。众多违规违法建设问题导致该项目