关于基层政府应急管理能力建设问题及对策分 析报告 《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的 决定》中明确提出：“健全重大突发公共事件处置保障体系，完 善大安全大应急框架下应急指挥机制，强化基层应急基础和力量， 提高防灾减灾救灾能力。”基层政府应急管理能力建设，是完善 大安全大应急框架下应急指挥机制、提高基层防灾减灾救灾能力 的关键事项。近年来，基层政府在社会治理过程中不断强化自身 的应急管理能力，通过实战化演练、细化应急管理任务与责任分 工等方式增强了基层干部群众的防灾避险意识和自救互救能力， 夯实了基层政府应急管理基础。然而，由于基层生产生活状况的 复杂性，以及基层政府应急管理认知的差异，部分政府机构、部 门和人员的应急管理能力仍然偏低，不利于应对突发事件。基于 此，有必要对现阶段基层政府应急管理能力建设中存在的问题及 对策进行探讨，以补齐能力短板，真正落实好基层政府应急管理 工作。 一、基层政府应急管理能力建设中存在的问题 （一）政府应急组织体系碎片化 基层政府应急管理能力建设有赖于各机构、部门和人员的协 同。但是，部分地区存在应急管理权责分配与基层地区特殊治理 结构错位的情况，导致应急管理组织体系呈现出碎片化状态，影 响不同主体之间的协同。首先，应急管理机构设置不规范。部 分乡镇（街道）仍沿用合署办公的模式，未单独设立应急办公室。 而设置应急办公室的乡镇（街道）则存在应急管理人员配备不足， 难以实现应急管理全域覆盖的问题。其次，权责边界模糊。部分 乡镇（街道）存在传统社区组织、行政村、集体经济组织等多重 治理单元并存的现象，使得灾害信息上报、突发状况下避险转移 决策等应急管理工作中出现责任主体不明、流程衔接不畅等问题， 影响应急响应的时效性。最后，部门间协同机制不完善。由于缺 乏统筹协调，县乡政府的应急管理、自然资源、水利、气象等关 键部门之间缺乏常态化的信息共享机制，导致不同部门之间围绕 应急管理能力建设进行的形势研判和集体协商行动缺失或者滞 后，影响应急管理问题的发现和处置。 （二）专业能力薄弱 突发事件对应急管理人员的生理和技能要求都比较高，而部 分基层政府的应急管理队伍在专业结构、实战能力、职业保障等 方面存在明显的短板，难以完全满足复杂应急响应的现实需求。 第一，人员专业结构失衡。基层政府拥有的应急管理专岗人员中， 具有应急管理、安全工程、气象、地质等相关专业背景的人员数 量占比偏低，部分人员在理解和传达专业预警信息、技术性预案 方面的能力明显不足，影响了应急响应的科学性和时效性。第二， 救援力量分散。目前，部分地区的基层应急救援力量仍以行政区 划为主进行配置，存在组织分散、力量分布不均的问题。由于 救援站点之间存在一定的距离，整体响应半径普遍偏大。一旦突 发应急情况，救援人员难以在短时间内快速到达现场。受此影响， 一些应急救援行动会出现错过最佳救援时间的情况，人员伤亡和 财产损失的风险偏大。第三，救援人员流失率高。现阶段，应急 管理能力建设中普遍存在激励机制不足的问题。一些基层地区尚 未将应急管理工作完全纳入政府绩效考核体系，相关岗位的补贴、 待遇和晋升激励相对有限，与应急管理高风险、高强度的工作特 点不匹配。由于缺乏制度性的保障，加之长期处于高压力状态， 不少救援人员，特别是年轻救援人员，容易产生职业倦怠感，救 援人员流失的现象较为突出。 （三）资源保障不足 目前，基层政府在推进应急管理能力建设的过程中面临物资 储备、技术装备更新和经费保障不足的挑战。首先，物资储备缺 口大。受制于基层储备体系建设进度不均衡的情况，一些县、乡 镇（街道）的应急物资储备库覆盖范围有限，且数量不足。一旦 突发灾害情况，其难以快速获取和使用必要的物资。尤其是在特 殊天气或交通不明的情况下，部分基层物资储备点与上级仓库间 的物资调运能力容易受到影响，从而影响应急处置的效率。其次， 技术装备相对滞后。部分基层地区的救援队伍中普遍存在通信装 备、侦查设备、夜视和热成像设备等配备不足的情况，直接影响 了灾害监测、现场识别、信息传输和应急指挥工作的开展。最后， 经费保障不足。由于应急管理资金结构相对单一，可支配财政资 金有限，部分基层地区难以长期、稳定地开展应急管理队伍建设、 装备更新、物资补充和训练演练等活动，在较大程度上限制了基 层政府应急管理能力的提升。 （四）配套技术支持不足 应急管理工作的技术性要求比较高。但是，由于资金、人员 不足，部分基层政府在应急能力建设中的通信、监测、数据管理 等环节的配套技术支持不足，影响了整体应急管理能力的提升。 第一，应急通信服务覆盖率低，且不稳定。部分基层地区的应急 通信网络覆盖不全面且稳定性不足，关键通信设备的普及率和完 好率也比较低。遇到大雪、暴雨等恶劣天气时，通信基站和设备 的运行易出现中断或性能下降的情况，影响应急管理信息的传递 和整体的指挥调度与救援协同。第二，缺乏专业监测技术。目前， 部分基层政府在灾害监测、气象研判、地质识别等方面缺乏专业 的技术装备。集中采购的监测设备产品在精度上存在不足，采集 到的数据与真实数据之间的误差比较大，影响相关部门精准掌握 风险发展情况，难以做到及时有效的应对和处置。第三，数据管 理与应用不顺畅。在应急管理能力建设中，部分地区的数据管理 存在标准不统一、更新不及时、共享不充分的问题。例如，在应 急演练中，部分基层政府无法调用最新的隐患点图层进行推演和 决策，技术支撑的实战效能大打折扣。 二、基层政府应急管理能力建设问题的对策 （一）优化应急管理组织架构 对于当前应急管理能力建设中存在的组织体系碎片化，机构、 部门和人员协同不足的问题，基层政府要