公共服务资源配置要打破扩张式思维惯性
随着人口转向减量发展、城市发展转向存量提质增效为主的
阶段，公共服务设施“建得越多越好”的传统思维已不合时宜，
粗放扩张、上规模铺摊子的习惯做法有待扭转。公共服务资源配
置必须顺应人口变化新形势，打破扩张式思维惯性，以思维变革
带动供给变革，把重心转向提效能、惠民生。
扩张式思维惯性源于人口持续增长、城镇化快速推进时期的
路径依赖。过去数十年，各地以大建设、大投入补齐公共服务设
施短板，建起覆盖城乡的教育、医疗、养老、文体服务体系，筑
牢了经济社会发展的民生根基。在总量短缺阶段，扩张式配置方
式非常有必要。面对民生需求缺口，最直接的解法便是上项目、
建场馆、扩规模，既能补齐区域配套，又可带动土地开发与片区
激活，成为各地配置公共服务资源的惯常做法。
然而，扩张式思维惯性并未随阶段转换而消退，其弊端在新
的发展条件下日益显现，典型表现集中在人口口径与配置取向两
个层面。在人口口径上，未以现实常住人口为基准配置公共服务
资源：一些人口持续流出的地区，往往依据过于乐观的增长预期
测算学位、床位、编制需求，后期易陷入低效闲置状态，盘活利
用难度大、周期长；一些人口持续流入的大城市，面对不断增加
的流入人口与有限的财政承受能力，习惯按户籍人口而非常住人
口配置，公共服务资源供需长期处于紧平衡状态，新市民、灵活
就业人员常被挡在服务覆盖之外。在配置取向上，不少地方陷于
规模扩张，热衷拉框架、铺摊子，追求设施大而全、新而美。结
果新建项目硬件起来了，软件却跟不上，对存量设施的效能提升
和服务投入也用力不足，难以转化为群众真实可感的获得感。以
医疗服务资源投入为例，充实并配强社区医院全科医生，往往比
再建一所新医院更能解决多数人的日常就医问题。这种重规模轻
效能、重硬件轻软件的惯性，使许多公共服务设施建得起却用不
好、难持续，进一步加重财政负担。
惯性之所以难破，根源在于它曾长期有效。人口增量发展、
城市边界可以无限外延，这是扩张式配置长期默认的前提。如今，
这一前提正在发生深刻变化。从人口趋势看，2021 年全国人口
达峰后连续 4 年负增长，城镇化增速放缓；老龄化、少子化、区
域人口增减分化加剧，人口持续向城市群和都市圈集聚，部分中
小城市与县域面临持续流出压力。从城市空间治理看，城镇开发
边界管
