破解人口流动新趋势下公共服务资源供需错配矛盾

破解人口流动新趋势下公共服务资源供需错配 矛盾 人口是经济社会发展最基础、最具活力的变量。当前，我国 人口总体上进入减量发展阶段，呈现出少子化、老龄化、区域人 口增减分化等趋势性特征。在整体的人口变化趋势中，人口流动 是最活跃的因素，一个地区的人口变化，通常是由自然增长和机 械增长共同决定的，甚至在一些地区，机械增长已经超过自然增 长，成为人口变化的主导因素。 近年来，我国人口流动格局持续演变，呈现出人口流动规模 趋稳、双向流动、省内为主、跨省缩减等特征。“十五五”规划 纲要提出，要健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制。2026 年 5 月，国务院印发《关于推行常住地提供基本公共服务的实施 意见》，标志着“公共服务随人走”从理念倡导进入制度实施阶 段。如何顺应人口流动新趋势，破解公共服务资源供需错配的深 层矛盾，让公共服务真正“随人走”，是推进以人为本的新型城 镇化必须回答好的重大命题，也是新形势下提升国家治理效能、 以人口高质量发展支撑中国式现代化的重要实践课题。 人口流动呈现新特征新趋势。近年来，随着新型城镇化持续 推进、数字经济全面渗透和产业布局梯度转移，我国人口流动的 规模、方向、结构和驱动逻辑均发生了显著变化。“人口随产业 走、人才向优域聚”的规律进一步强化，同时又有了新特征。 从规模看，人口流动的广度与深度前所未有。第七次全国人 口普查数据显示，2020 年，我国流动人口达 3.76 亿人，10 年间 增长了约 70%。人口抽样调查数据显示，2025 年流动人口为 3.58 亿人。这表明尽管我国人口流动规模仍然很大，但人口流动强度 在下降。同时，在人口减量发展背景下，“人户分离”特征显著， 流动人口已成为影响区域人口分化格局的重要因素。如此规模的 人口在空间上持续流动，对传统按户籍配置公共资源的模式提出 了重大挑战。 从方向看，人口流动正从单向集聚转向多元分流。以往，我 国人口主要从中西部地区向东部沿海地区、从农村向城市单向流 动，近年来逐步转变为农村到城市、城市到城市的双向流动并存 格局。一是东部集聚效应依然显著。长三角、珠三角、京津冀等 东部城市群仍然是人口主要流入地。2025 年，全国人口净流入 前五个省份依次为广东、浙江、江苏、重庆和上海，分别净流入 50 万、38.9 万、22.7 万、11.5 万和 10.85 万人。二是中西部省份 人口回流趋势持续强化。近年来，返乡创业群体持续壮大，截至 2025 年底，全国各类返乡创业人员累计超过 1510 万人。中西部 地区省会与产业城市的人口吸引力提升，就业与创业本地化进一 步夯实了中西部人口的留存基础。三是省内就近流动逐步取代远 距离跨省流动。2025 年，外出农民工中省内流动占比升至 62.4%，比 2020 年提高了约 4 个百分点，就近就业与就近城镇化 加速推进。这种多元分流的新格局，要求公共服务资源配置必须 具备更强的动态响应能力。 从逻辑看，人口流动正从就业单轮驱动转向就业与生活双轮 驱动。一是产业与就业机会仍是核心牵引，人才向高能级产业城 市集聚的特征更加明显。先进制造业成为人口吸附主阵地。据有 关机构发布的 2025 年我国城市竞争力排名，受益于其新兴产业 的快速发展，安徽合肥和四川成都在增长潜力的榜单中首次跻身 前三。二是数字赋能催生“生活优先”流动新趋势，生活品质与 成本对流动决策的影响上升。远程办公与数字平台的发展，使劳 动者可以在保持一线城市收入水平的同时，迁往生活成本更低、 环境更宜居的地区。当“用脚投票”的逻辑从“哪里能挣钱”扩 展到“哪里好生活”，公共服务便不再是人口流动的被动结果， 而日益成为影响人口流动的主动变量。 从流动群体看，灵活就业者和数字游民加速涌现。一是新就 业形态群体规模持续扩大，成为流动人口中的新生力量。新就业 形态主要有两大类，即基于位置的就业和基于云端的就业。基于 位置的就业群体呈现“全国覆盖、东密西疏、农村向城市流动” 的区域分布特征。知识服务、直播电商等云端就业方式则彻底打 破了地域限制，流动自由度大幅提升。二是数字游民加速反向流 动，推动人才与消费向中小城市及乡村下沉。依托数字技术实现 远程办公的数字游民群体，形成“生活优先、按需流动”的全新 迁移模式，成为流动人口的新增长极。 优化公共服务资源配置面临三大难题。从现实情况看，人口 流动格局已发生深刻变化，但公共服务资源的配置机制尚未完全 跟上。《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》是国家 层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件，明确 “逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口 与户籍人口同等享有基本公共服务”。但在人口流动新格局下， 政策落地面临三大结构性难题。 流入地“接不住”与流出地“空得慌”，公共服务资源配置 存在空间错位。人口流入地公共服务资源供给不足与流出地公共 服务资源闲置并存的深层次原因，在于传统上基于户籍制度的公 共服务资源配置机制难以适应人口流动新格局的需要。2025 年， 我国常住人口城镇化率为 67.89%，与户籍人口城镇化率约有 18 个百分点的差距，有超过 2.5 亿人长期在城镇生活但未落户。以 教育为例，全国义务教育阶段随迁子女在校生规模庞大，但现行 教育经费配置以静态基数核定、按行政区划固化分配为主，尚未 建立与学龄人口流动相衔接的动态调整机制，难以满足人口流入 地实际需求。人口流入地的学校、医院等设施严重不足，而人口 流出地大量校舍、医疗设施闲置，这种空间错配是公共服务资源 配置面临的最直观的困境。 财政转移支付“人走钱不走”，资金配置制度存在一定程度 的滞后。中央对地方转移支付仍主要依据户籍人口和历史基数分 配，未能充分反映人口动态流动情况，导致“人走钱不走”的错 配困境。2025 年，中央对地方转移支付规模再次突破 10 万亿元， 达到 10.18 万亿元，获得转移支付规模最大的两个省份为四川 （6820 亿元）和河南（5944 亿元），但两省份 2025 年常住人口 分别较上年减少 46 万人和 41 万人。与此形成对比的是，2025 年广东和浙江两省份常住人口分别增长了 79 万人和 31 万人，获 得的转移支付规模分别约为 2661 亿元、1451 亿元。这种“人口 向高增长地区流动，资金向人口减少地区倾斜”的逆向错配，导 致流入地公共服务责任与财力支撑不匹配。这是公共服务资源配 置政策落地最核心的瓶颈。 “人户分离”下的信息孤岛，服务触达存在治理盲区。大量 未落户的常住人口处于“人户分离”状态，导致信息碎片化，服 务可及性较弱。一方面，人口底数不清与系统孤岛并存，精准识 别