在全市用地保障暨土地 执法监察工作会议上的讲话 这次全市用地保障暨土地执法监察工作会议是在“十二 五”发展关键时期召开的重要会议。加强用地保障和土地 执法监察工作，提高依法高效利用土地水平，对于全面推 进“六个加快”战略实施，加快经济转型升级和发展方式 转变，都具有至关重要的意义。国家土地督察上海局非常 重视和关心我市国土资源工作，高向军局长亲自到会指导 ，并作了重要讲话，我们要全面领会，认真贯彻落实。刚 才，市国土资源局、发改委、海洋渔业局作了发言，市政 府与县（市）区签订了耕地保护目标责任状。下面，我再 讲四点意见： 一、充分肯定“十一五”以来我市国土资源工作取得的 成效 近年来，全市上下坚持以科学发展观为统领，认真贯彻 执行党中央、国务院和省委省政府关于国土资源管理工作 的一系列重大决策和部署，在国家土地督察上海局的指导 下，积极推进土地管理各项工作，促进土地节约集约利用 和优化配置，较好地完成了各项目标任务。 一是保障发展积极主动。严格土地利用总体规划控制和 年度建设用地计划管理，认真做好建设项目用地审批和报 批服务，保障经济社会发展对土地的合理需求。“十一五 ”期间，全市共计报批各类建设项目用地26.93万亩，实际 供地27.82万亩，成交土地出让金1810.2亿元，一大批符合 科学发展要求的基础设施项目、民生项目、产业项目等顺 利落地，一大批历史遗留的项目用地问题得到有效化解。 二是保护资源措施有力。坚持管建并举，认真贯彻最严 格的耕地保护制度，严格落实耕地保护目标责任制，加大 土地开发整理力度，确保耕地面积不减少、质量不下降。 “十一五”期间，全市通过围涂造地、开发整理及农村建 设用地复垦共补充耕地19.58万亩，建设标准农田48.5万亩 ，连续十三年实现耕地占补平衡，有力地保护了耕地红线 。 三是节约用地初见成效。树立新型资源观和资源管理观 ，落实最严格的节约用地制度，充分发挥市场机制作用 ，努力提高土地产出率。去年全市亿元GDP增长耗地量、亿 元固定资产投资增长耗地量、亿元财政收入增长耗地量分 别为90.11亩/亿元、32.53亩/亿元、340.76亩/亿元，比 2006年分别降低了37.5%、20.2%和48%，万元生产总值耗地 量为33.1平方米，低于全省41.9平方米的平均水平。 四是土地监察和群众合法权益维护不断强化。严格落实 国家土地督察制度，加大违法用地查处力度。“十一五 ”以来，全市共查处违法用地9278宗，面积8.43万亩，在 去年全国第十次土地、矿产卫片执法检查中，我市违法用 地比例为全省各市最低，实现了“零问责、免约谈”目标 。积极做好征地补偿安置、涉土信访维稳、行政复议诉讼 以及地质灾害防治等工作，有力维护了群众合法权益，保 障了社会和谐稳定。 二、清醒认识我市国土资源工作面临的严峻形势 宁波是一个资源小市，同时又是个经济大市，人口与资 源之间、土地利用与经济发展之间的矛盾一直比较突出。 推进经济平稳较快健康发展，实现全面建成小康社会的奋 斗目标，需要国土资源提供有力的保障。同时，国家实行 最严格的耕地保护制度，对土地管理和调控的政策措施只 会从严从紧。可以说，我市国土资源工作将长期面临保障 发展和保护资源的双重压力，处于两难境地，对加强用地 保障、土地执法监察等提出了更新更高的要求。 一是建设用地供需矛盾日益突出。根据测算，预计“十 二五”期间全市新增用地需求约为33万亩。而按照《宁波 市土地利用总体规划（2006-2020年）》要求，2011至 2020年我市尚有新增建设用地指标29.2万亩，即使将规划 期内所有建设用地指标全部提前到2015年前用完，仍有近 4万亩缺口。从今年情况看，国家下达我市年度用地计划指 标3.465万亩，而年初预测建设项目新增建设用地需求约为 7万多亩，其中已列入重大项目会战攻坚88个重大基础设施 项目新增建设用地4.4万亩左右，今年土地供需矛盾较往年 更加突出。 二是土地资源硬性制约日趋显现。经过几十年的开发 ，我市耕地开发已经接近“极限”，土地后备资源缺乏 ，耕地占补平衡潜力有限，保护保障的压力非常大。据测 算，“十二五”期间我市需占用耕地约为24.5万亩，而从 我市耕地后备资源情况预测，规划期内可新增耕地15万亩 左右，缺口在9.5万亩以上。 三是土地利用效率和产出率有待提升。虽然我市土地节 约利用水平高于全省平均水平，但与上海、深圳、无锡、 苏州等国内发达城市相比，仍有不小的差距。去年深圳市 每平方公里实现生产总值4.77亿元、地方财政收入0.55亿 元，均高于我市的水平。大手大脚用地甚至浪费土地资源 等问题仍然不同程度存在，全市尚有“转而未供”土地 11.09万亩，不少开发园区和其它工业集中区一层厂房普遍 存在，投机性投资占地、土地闲置和囤积现象依然突出。 城乡人均建设用地面积偏高, 2009年我市农村人均居民点用 地为149.8平方米，已接近国家规定的最高值，呈现“农村 人口年年减，宅基占地年年增”的现象。同时，各县（市 ）、区之间在土地利用上也存在不平衡性。去年亩均建设 用地GDP前三位为海曙、江东、镇海，分别达到91.68万元 、61.4万元、23.14万元，后三位为宁海、象山、奉化，分 别为10.48万元、10.78万元、11.17万元。 四是土地违法违规问题依然突出。近年来，虽然我市执 法监察环境明显好转，但是一些地方违法占用耕地仍然十 分严重，基层政府违法或政府推动下的违法占地现象时有 发生，一家管地、多家用地现象仍未根本扭转，违法用地 案件查处到位执行率较低。土地违法违规现象的大量存在 ，将对我市“十二五”时期的建设用地保障带来严重影响 。 三、扎实做好今年国土资源保障和保护工作 今年是“十二五”开局之年，也是我市实施“六个加快 ”战略的关键之年。我市国土资源工作要以服务科学发展 、社会和谐为目标，严格规范土地管理，加快推进改革创 新，妥善处理好保护与保障的关系，努力做到保护资源更 加有效，保障发展更加有力，节约资源更加扎实，促进全 市经济社会平稳较快健康发展。 （一）全力保障重点工程和重大产业项目用地需求。要 在切实保护土地资源的前提下，千方百计保障发展对建设 用地的合理需求，让有限的国土资源产生更高的效益。一 是争取用地规模。要积极向国土资源部汇报、沟通，争取 国家追加年度用地计划指标。充分发挥我市重大建设项目 多的优势，争取国家统筹计划指标和省留规划指标。尤其 是重视省留规划指标，省政府已经明确每年年初由省级部 门提出项目申请，经省政府同意后核拨下达。市级有关部 门要高度重视，落实责任，主动汇报，及时向省级对口部 门提出申请。二是科学合理安排用地计划。根据前些年的 执行情况和我市实际，今年我们在用地管理上进行了适当 调整，增强了市统筹指标的比重（从去年的40%提高到 55%），重点保障土地利用效率高、产出效益大的建设项目 用地。各地要强化建设用地指标的差别化精细化管理，分 解下达的用地指标要重点保障本区域战略性新兴产业、基 础设施、民生等项目用地需要，尤其是对保障性住房必须 做到“应保尽保”。三是强化项目用地储备。要高度重视 项目用地前期工作。要求使用市统筹指标的建设项目，必 须先行完成立项、规划选址、环评、用地预审等前期工作 ，进入市级储备库，形成项目等指标、指标选项目的工作 机制。对于前期工作不到位，未进入市级项目储备库的 ，不予安排市统筹指标。四是加强用地绩效评估。市发改 、国土资源部门要加强土地利用的绩效评估，实行动态管 理。对没有使用好的分解下达指标，要及时收回，实行再 次统筹，保障其他具备报批条件的建设项目用地需求，确 保有限的建设用地指标真正用足、用好、用活。 （二）着力提高土地节约集约利用水平。3月初我第一 次到国土资源部拜会，国土资源部领导与我交流的核心内 容就是节约集约利用土地，加快转变发展方式，这项工作 一定要抓紧抓实。一是严格项目用地准入条件。把好项目 准入关，将好项目、大项目更多地引导到产业集聚区。各 级政府都要明确区域产业准入条件，确定本地区优先发展 和调整的行业，以及工业转型升级重点项目，把有无产业 准入政策和用地产出绩效与建设用地指标直接挂钩，坚决 防止“两高一资”项目、产能过剩和低水平重复建设项目 上马。二是加强项目用地开发管理。对公开出让的产业项 目，要探索建立履约保证金制度，积极推进新增工业用地 分阶段出让、权证管理工作，约定投产日期、经营年期下 限、年度税收等，促进新增工业用地按期开发建设、投产 使用。三是盘活利用低效产业用地。大力推行“零增地 ”招商和技改。今年要在全市范围内开展闲置土地的专项 清理，对低效利用的产业用地，采取土地置换、按重置价 结合成新收购储备等途径依法收回（购），并重新供应给 符合产业导向的企业。要研究对低效、闲置厂房的城镇土 地使用税征收调节和监管办法，提高低效闲置土地的税负 成本。四是强化土地利用监管。要进一步规范建设用地使 用权“招拍挂”出让行为，充分发挥市场在资源配置中的 作用。完善和规范城区工业用地“退二进三”政策，优化 土地利用空间结构。严格把握土地供应各个环节，对已经 批准农转用土地，要加快征地拆迁等工作，确保项目及时 落地。 （三）严格土地执法监察工作。要切实加强土地执法监 察，完善工作长效机制。当前，重点要做好第十一次土地 矿产卫片执法检查、上海督察局例行督察整改等工作。一 是积极主动整改。要严格按照国土资源部和上海督察局的 要求，针对发现的问题，抓紧成立政府层面的整改工作领 导小组，集中时间和精力抓好整改。对于无任何手续违法 违规占用土地的建筑物和构筑物，要坚决强行拆除和复耕 到位；对于一些处于相关审批办理过程中的重点工程、民 生工程、基础设施等用地项目，要认真进行排查，尽快完 善相关手续，确保依法依规有序推进。二是严肃严厉查处 。要坚持查事、查原因、查责任、查补漏洞“四个查”的 要求，对督察意见中提到的重点违法案件必须逐案进行查 处，落实部门共同责任和联合办案机制。重点要加大对村 级集体违规用地、乡镇以上政府的违规用地、有影响企业 的违规用地和群体违规用地案件查处力度，严肃追究相关 政府负责人的领导责任，确保实现“零问责、免约谈”目 标。三是健全长效机制。要完善土地执法监管机制，强化 执法预防和联合执法，建立事前事中事后紧密衔接的全程 监督管理制度。加大对土地违法重点县（市）和乡镇的问 责力度，加大对重大典型违法案件的曝光力度，保持土地 执法监察的高压态势。加强国土资源法律法规和政策宣传 教育，增强广大干部依法管地和依法用地的意识。 （四）科学推进土地资源开发整理。实现耕地占补平衡 ，是我市土地管理工作的重点和难点之一。要坚持多管齐 下，开发利用好低丘缓坡、滩涂资源和农村存量建设用地 ，拓展发展空间。一是切实加强耕地保护。结合新一轮土 地利用总体规划，落实永久基本农田划区定界和基本农田 保护经济补偿机制试点。继续抓好基本农田保护示范区建 设后续工作，加强管理保护和配套设施建设，提高耕地保 护水平。二是加大开发造地力度。要结合新一轮土地利用 总体规划修编成果，抓紧编制和实施低丘缓坡、滩涂围垦 两个造地专项规划。重点抓好道人山围涂造地工程的全面 开工，争取在年底前完成徐家浦二期和下洋涂一期造地工 程，确保全年完成土地开发整理复垦新增耕地3万亩。加大 市级层面对耕地开发的统筹力度，严格落实关于围涂造地 45％以上必须垦造为耕地的规定。三是推进城乡建设用地 增减挂钩试点。坚持农民自愿、精心规划设计，严格项目 审批管理，深入开展农村土地综合整治。根据土地利用总 体规划，2011至2020年全市29.2万亩新增建设用地指标中 ，有10.1万亩需要通过城乡建设用地增减挂钩置换实现。 前阶段，市国土局已经下达各地城乡建设用地增减挂钩年 度复垦任务，各地务必全力以赴、保质保量抓好这项工作 。完不成任务的，明年等量扣减年度用地计划指标。四是 做好指标调剂工作。继续通过“山海协作”等方式，做好 市外指标调剂工作，确保外签协议的指标尽快到位。积极 探索市内外资源产业合作，实现资源优势同产业优势互补 ，确保实现耕地占补平衡。 （五）不断加强群众合法权益保护。土地直接关系到民 生，要把保障和改善民生放在更加突出的重要位置，坚持 依法管地、用地，切实维护群众的土地合法权益。一是坚 持依法行政。要进一步规范国土资源行政行为，严格按照 法律法规和政策办事，把坚持依法行政、规范行政权力作 为重中之重。认真落实国家对房地产市场的调控政策措施 ，进一步加强土地行政复议、诉讼工作，从源头上维护社 会和谐稳定。二是强化信访处置工作。要以信访积案化解 为重点，落实属地原则，层层落实责任，构建上下联动、 部门联办的信访工作机制和责任体系。深入开展国土资源 投诉案件分类清理工作、国土资源“信访积案化解年”和 初信初访专项行动，努力将信访矛盾化解在基层，今年要 确保全市国土资源信访积案化解率达到95％以上，到部、 省信访量降低5%以上。三是严格征地拆迁管理。要按照国 土资源部最近发布的通知精神，认真执行征地中的“告知 、确认、听证”和“两公告、一登记”制度，严格按程序 征地。要加强征地补偿费支付工作的监管力度，全面落实 区片综合价补偿制度和被征地农民基本生活保障制度，确 保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。 四、齐心协力为做好国土资源工作提供支撑和保障 当前，我市国土资源工作的任务非常繁重。各地各部门 一定要统一思想，真抓实干，切实把加强用地保障和土地 执法监察工作落到实处，不断提高土地利用效率和水平 ，共同推动国土资源工作取得新的成效。 一是切实加强组织领导。中央要求，地方各级政府主要 负责人对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责，不 仅对审批的用地负责，而且对所有实际发生的用地负责 ，实行问责制。各地都要把国土资源工作摆到经济社会发 展的重要位置，加强组织领导和统筹协调，定期研究国土 资源管理工作，努力把工作做细、做实、做到位。尤其是 一把手要亲自部署工作，亲自督办案件查处，亲自抓好整 改落实。 二是完善共同责任机制。国土资源工作涉及方方面面。 要发挥各职能部门的作用，形成责、权、利相一致，政府 部门和社会共同参与的国土资源管理新机制，使得国土资 源工作从“一家管多家用”转变为“多家管多家用”。要 建立包括责任主体、职责、目标、考核、奖惩等内容的共 同责任制度，有效制止和处理土地违法行为。要严格落实 责任追究，对工作不力、造成严重后果的，要依法追究相 关责任人员的责任。 三是优化提升服务。坚持积极主动服务，建立重点项目 用地报批联动协调机制和联合审批工作平台，落实部门共 管责任，简化工作程序。国土、发改等部门要发扬“白+黑 ”、“5+2”精神，加强重点项目的跟踪服务，尽量缩短报 批周期，努力做到特事特办、急事急办、优化服务。相关 部门要通力合作，密切配合，形成合力。要狠抓国土资源 管理基础工作，加强执法监察队伍、力量和装备建设，提 高保障服务能力。 四是加强考核评价。要把严格土地管理、加强土地监察 、节约集约用地等工作列入各级政府岗位目标责任制，科 学设置考核内容，明确考核标准。深化建设用地绩效考核 管理，根据不同产业形态，建立和完善市区、县城、乡镇 不同层级的土地节约集约利用评价指标体系和考核办法 ，建立完善考核奖惩机制，充分调动各级和相关部门的积 极性。 市长在全市用地保障暨土地执法监察工作会议