村庄政治与善治 作者：贺雪峰 1988年试行《村民委员会组织法》以来，中国农 村基层推行村民自治，试图通过民主选举、民主决策 、民主管理和民主监督，达到村民的自我管理、自我 教育、自我服务。尤其是1998年《村委会组织法》正 式颁行之后，全国农村推行吉林梨树县发明的“海选 ”制，在全国农村大力推进以村委会选举为中心的村 民自治，农村基层民主有了巨大发展，农村基层治理 状况有了巨大改变。 仅仅从村委会选举来看，最近20年，村委会选举 十分激烈，尤其在经济比较发达的地区，激烈的村委 会选举成为村庄最为显眼的存在，激烈的选举深深地 改变了村庄基本政治生态和治理模式。应该说，自《 村委会组织法》颁行以来，中国九亿农民所进行的民 主实践，是扎扎实实地开展起来了，激烈的村委会选 举将几乎所有村民都卷入进来。 不过，令人遗憾的是，村委会选举似乎并没有变 成真正的村民自治。在整个1990年代，农村同时发生 着两个矛盾的事情，一是基于民主选举的村民自治广 泛推开，一是农民负担持续增加。按道理讲，村民自 治，民主选举产生出来的村委会理应维护村民利益 ，抵抗县乡对农民的推派。但实际上，在1990年代 ，自上而下向农民收取税费，在村一级似乎并未受到 村干部有组织的抵抗，甚至普遍出现了村干部借从农 民那里收取税费以谋取个人好处的现象，乡村干部结 盟形成“乡村利益共同体”。按徐勇教授的说法，村 干部具有双重角色，一是村民的当家人，一是国家的 代理人，无论如何，虽然村干部是由村民选举产生的 ，村干部却更多在为国家办事。由村民选举产生的村 干部并不等于就一定要代表村民意志。村民整体利益 与由他们选举产生出来的村干部之间存在着脱节的可 能。 选举产生的村干部不仅可能为了完成国家任务而 向农民收取过高的税费负担，而且可能利用手中权力 谋取私利。其中最典型表现就是村务不公开，财务不 公开，利用各种信息不对称的机会捞取好处。基于此 ，在2000年前后，国家推出强力的村务公开制度，强 调民主选举以外的民主监督的作用。由中央多部委联 合下发村务公开的通知，要求成立村民理财小组，对 村级财务进行监督。村务公开和村民理财小组逐步发 育完善，到取消农业税后，全国普遍成立了村一级的 村务监督委员会(最早是浙江后陈村成立村务监督委 员会，2006年)，村务公开则发展到“四议两公开 ”，“五议决策法”，以及浙江宁海为代表的村级权 力清单。税费改革前后，全国几乎所有农村都实现了 “村财镇管”，山东、河南一些地区甚至实现了“村 章镇管”，即村委会公章也由乡镇代管，以免掌握公 章的村干部胡乱盖章用权。 最近几年，村干部工作性质进一步发生变化，其 中核心是强调为农民服务，村委办公室改为村党员群 众服务中心，上级要求村干部坐班，脱产化，为全村 党员群众办理各种事务，以让群众“办事不出村”。 而取消农业税后，按国家政策的规定，村集体不 再能向农民收取“三提五统”，不再能收取用于农业 生产公共开支的“共同生产费”，当然也不能调整农 户承包的集体土地。村干部报酬由国家财政进行补贴 ，村庄公共事务越来越多地依靠国家财政转移支付。 之前作为村民自治经济基础的农村土地集体所有制 ，因为不允许收费及不允许调整土地，而抽空了村民 自治的经济基础。村干部虽然仍然是由村民选举产生 的，村干部的主要工作却不再是动员村民而只是为村 民服务，向上级反映情况。村干部上传下达，越来越 成为了整个行政体系的一个末梢，而非真正的进行村 民自治的单位。 因此，村庄治理中，村一级就可能有两种不同的 治理模式，一种是真正基于民主选举基础上的村民自 治，通过“四大民主”和“三个自我”来达到村庄善 治。第二种治理模式是，村庄只是国家自上而下行政 体系的最末梢，由国家直接面对村民进行治理。前者 要经过真正的村民动员和村庄政治，后者则不需要政 治动员，村庄只是国家行政体系的一个组成部分，国 家直接对每一个村民进行治理。 如何理解当前中国农村村庄一级的治理？哪一种 治理模式更适合当下中国农村？我们应当如何理解当 下中国的乡村治理以达到村庄善治？以下进行简单讨 论。 本文拟分为五个部分展开讨论：第一部分讨论当前基 层治理中存在的问题，主要是为什么会出现好事不好 办的问题；第二部分介绍典型案例，以讨论村庄政治 与善治的关系；第三部分试图讨论村庄政治本身的难 题，包括经济发达的沿海地区农村的阶层分化与中西 部农村空心化的挑战；第四部分讨论当前全国基层治 理中出现各种自上而下禁止性规定的原因及其合理性 ；第五部分试图借上海乡村治理的个例讨论通过行政 化达到村庄善治的可能性。最后是一个小结与进一步 的讨论。 到陕西眉县调研，一个村支部书记说，他们现在 都不愿向上级申请项目了，原因是，即使申请到了项 目，项目也很难落地。之所以项目很难落地，是因为 项目落地时要涉及到占地，地上附作物清理等等，比 如要砍一棵树，本来这棵树实际价值只有200元，按 政策也最多只能补200元，树主却可能当钉子户，非 得要800元，不答应他的要求他就不允许砍树，这就 会影响项目落地。个别钉子户索要高价时，其他村民 在一旁围观，他们不仅不会指责钉子户，而且在钉子 户要到高价后，钉子户就成为了英雄和他们的榜样 ，他们也会想方设法借项目落地索要高价，在他们的 认识中，反正项目的钱是国家的钱，是唐僧肉，不吃 白不吃。结果就是，国家惠农工程越多，就会产生越 多的借项目落地索要高价的钉子户，由此产生了好事 不好办和好事办不好的问题，这已是当前全国农村普 遍存在的问题，而远非陕西眉县调研村的个例。 应当说，任何社会中都会有过度索要个人利益的 钉子户，一个正常的社会必有一套针对过度索要利益 钉子户的约束机制，最起码要控制住钉子户影响的扩 散，不能让钉子户产生示范效应。一个社会中，如果 所有人都当钉子户，这个社会就无法再有合作，就没 有办法解决最起码的公共品供给问题。因此，正常社 会一定会对搭便车、索高价的钉子户进行抑制，最低 限度是让钉子户付出声誉的代价，比如好吃懒做的名 声，这样的名声不只是名声不好，而且会影响婚嫁 ，以至于没有女孩愿意嫁入这样的家庭，钉子户付出 代价就教育所有其他人从中吸取教训，不要去当这样 的贪图小便宜搭集体便车的钉子户，以保证这个社会 基本公共品的供给。对于一个正常的社会来讲，即使 出现了钉子户，社会也有力量将钉子户边缘化，让钉 子户付出代价，从而阻碍钉子户效应的传递。 当前中国农村存在问题是，随着村庄边界的开放 ，农村人财物大量流入城市，农村缺少内生秩序的能 力。而在国家资源下乡为村庄提供基本公共品时，村 庄出现了借国家项目落地索要高价的钉子户，其他村 民不仅不站出来反对钉子户，反而开始是围观，继而 看到钉子户得到好处就学习当钉子户。国家在项目落 地时所面对的就是钉子户，开始是极个别钉子户代替 农民来借项目落地捞取好处，继而一般农民也学习钉 子户，变成钉子户，项目落地的过程就变成了国家与 钉子户博弈的过程，斗智斗勇的过程。本来是为农民 做好事，却变成了农民借此来敲诈勒索，这个社会最 基本的权利义务关系搞巅倒了。 取消农业税之前，农村公共工程和公益事业一般 都是通过“三提五统”、“农业共同生产费”和各种 集资，包括农民的投工投劳(两工，积累工和义务工 )来完成的。一般来讲，只要是做村庄内的工程，因 为工程与个人利益关系密切，农民都不反对。农民反 对的是超出自己村社范围的劳动力和资金的平调。不 过，向农民收取农业税费、共同生产费或各种集资 ，必须所有人都收，出现一个钉子户就会连锁有一群 钉子户出现。取消农业税前，借收农业税的国家暴力 ，村社一般可以将应收农民负担收上来，即使少数未 缴税费农户，其未缴税费也作为负债记下来。迟交也 要交。正义只会迟到而不会缺席。 取消农业税费时，国家为了保护农民利益，缓解 干群矛盾，顺利推进农业税费改革，而在全国范围要 求停止向农民清收欠债，过去农民所欠税费“暂不清 收”，这个“暂不清收”一直到了现在也未启动，在 农民那里早就变成了当时积极缴纳税费的农民白交了 ，而长期拖欠消极应对国家税费任务的农户白得好处 。一般来讲，积极缴纳税费的都是农村积极分子和老 实人，拖欠税费的除少数的确是家庭困难农户以外 ，相当部分是农民所说“滑稽人”，“滑稽人”占便 宜，老实人吃亏，积极跟党走响应政府号召的人吃亏 ，不积极的人占便宜。如此一来，就极大地颠倒了农 民基本的权利义务观，其中引出的不满，对国家权威 的消解，影响至今。 取消农业税后，农村税费改革政府允许村级组织 通过“一事一议”，按每人每年不超过15元来收取村 庄公共工程和公益事业建设经费，但对于不愿交钱的 农户则既不能强制收取，又不能记为负债。少数钉子 户不愿缴钱，村社集体毫无办法。开始是一户不交钱 ，很快就扩大变成十户不交钱，大部分农户都不交钱 ，“一事一议”也就搞不下去了。取消农业税以后 ，全国绝大多数地区农村的“一事一议”都半途而废 。因为缺少对不交钱钉子户的任何强制措施。 因为农民负担比较重时期，乡村干部普遍被认为 是加重农民负担的罪魁祸首，取消农业税后，国家普 遍不信任村干部，各种资源向农村转移都尽可能避开 村干部的“黑手”。取消农业税后，国家向农村转移 资源越来越多，主要转移渠道有二，一是直接按户按 人发放，“一卡通”到户，比如农业综合补贴、合作 医疗、养老保险等等；二是通过项目制，公开招标 ，国家出钱，国家选择具有施工资质的工程队来为农 民建设基础设施。这些资源下乡