服务大局 高效有为 着力提升政府法制工作 能力和水平 ——在全省政府法制工作会议上的讲话 省政府法制办公室党组书记、主任 于爱荣 （2016年1月14日） 同志们： 这次全省政府法制工作会议的主要任务是，深入贯彻 落实党的十八届三中四中五中全会和省委十二届十一次全 会精神，贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施 纲要（2015-2020年）》，总结交流2015年工作，研究部署 2016年工作任务。省政府对这次会议的召开十分重视。会 前，石泰峰代省长专门作出重要批示，充分肯定了2015年 全省政府法制工作取得的成绩，对做好新的一年政府法制 工作提出希望和要求。省委常委徐鸣副省长亲自听取了汇 报，对开好这次会议作出明确要求。大家要认真学习领会 石省长的重要批示精神，切实抓好贯彻落实。刚才，播放 了2015年政府法制工作资料片，徐州市、苏州市、省公安 厅、省水利厅、东台市、镇江市丹徒区等单位作了大会交 流发言，希望各地各部门认真学习借鉴。下面，我讲几点 意见。 一、认真履职积极作为，2015年全省政府法制工作成 效显著 2015年，在省委、省政府的正确领导下，全省政府法 制系统认真贯彻中央和省委、省政府的决策部署，主动适 应经济发展新常态，按照年初确定的围绕“一个总目标”、实 现“三个新作为”的要求，创新工作机制，切实履行职责，各 项重点工作和目标任务均已圆满完成。 （一）围绕改革发展大局，发挥法治的引领规范作用 把服务改革发展作为谋划、推动工作的出发点和落脚 点，使政府立法主动适应改革和经济发展需要。一是突出 重点领域制度建设。2015年，省法制办完成审核修改地方 性法规草案10件、规章草案4件。南京等10个具有立法权的 市制定地方性法规、政府规章42件。各市县也制定了一大 批规范性文件。坚持立法决策与改革决策相衔接，组织起 草、审核完成了一批具有创制性的地方性法规、政府规章 。其中，《江苏省社会保险基金监督条例》是《社会保险 法》颁布后，全国出台的第一部社会保险基金监督法规 ；贯彻中央发展“互联网+”的决策部署，《江苏省循环经济 促进条例》在全国率先明确要求建设循环经济信息服务平 台；审核完成《江苏省价格条例（草案）》，着力通过价 格机制的核心作用促进经济提质增效升级。改进政府立法 制规工作机制,选择与人民群众切身利益密切相关、社会关 注度高的《江苏省养老服务条例（草案）》《江苏省食品 小作坊和食品摊贩管理条例（草案）》，组织了程序简便 灵活的小型化立法听证。组织召开了《江苏省旅游条例 （草案）》《江苏省行政许可监督管理办法（草案）》等 立法项目的专家论证会。建立政府立法基层联系点工作制 度，选择涵盖乡镇（街道）、社区、企业、高校、行业协 会等具有广泛代表性的17家单位，确定为省政府立法基层 联系点。制定印发了《省政府法制办法规规章草案审查程 序暂行规定》，进一步规范法规规章草案审查活动。南京 市组织召开了《南京市公共自行车管理办法》立法听证会 。苏州市将《苏州市轨道交通条例》等法规规章委托第三 方组织起草。无锡市、徐州市积极探索建立立法协商新机 制。常州市等6个新获得地方立法权的市稳步推进政府立法 工作。二是加强规范性文件合法性审查。2015年，省法制 办办理省政府规范性文件草案合法性审查71件，受理相对 人提出的规章、规范性文件建议审查14件。建立完善合法 性审查机制，组织起草并提请省委办公厅、省政府办公厅 印发了《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规 定》，成为全国首个由省级党委、政府制定的关于规范性 文件和重大决策合法性审查的具体规定。同时，组织起草 并提请省政府办公厅印发了《关于进一步做好规范性文件 合法性审查工作的通知》，省法制办制定了具体的实施意 见。创新合法性审查方式，在连续六年开展规范性文件备 案审查专家点评的基础上，率先在全国探索开展了规章和 规范性文件第三方评价活动。积极开展省级机关规范性文 件清理工作，省级机关44家单位清理规范性文件3017件 ，其中，继续有效1992件；需要修改203件，失效、废止 822件。扬州市出台《关于进一步完善重大行政决策和规范 性文件合法性审查、制度廉洁性评估、社会稳定风险性评 估联合审查机制的意见》。连云港市建立规范性文件二级 审查机制。宜兴市制定了规范性文件异议审查暂行办法。 三是积极推动行政执法体制机制改革。目前全省共154个建 制镇已经开展城市管理相对集中行政处罚权工作，占总数 的31%。常熟市在镇域内开展相对集中行政处罚权工作，形 成了“四个一”的执法模式。省法制办与省编办共同牵头，积 极推动南通市、盱眙县、盐城市大丰区、苏州工业园区开 展相对集中行政许可权试点工作。推动综合行政执法体制 改革试点工作和全省县级市场监管体制改革。着力完善行 政执法与刑事司法衔接机制，组织召开了省行政执法与刑 事司法衔接工作联席会议办公室会议。审核完成并分四批 在全国首家印发了省级行政执法部门涉嫌刑事犯罪案件移 送标准，共涉及56个省级行政执法部门990个行政执法事项 。组织开展了对全省13个省辖市和3个省管县以及省各有关 部门“两法衔接”工作专项检查。淮安市创新建立政府法制监 督“网上平台+”的监督机制。省公安厅在全省公安机关部署 应用“江苏公安执法管理平台”。省交通运输厅探索实践交通 运输综合执法体制改革。省财政厅在全国率先出台《关于 深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》。 （二）围绕加快建设法治政府目标，加大依法行政推 进力度 以推进政府工作规范化、程序化为重点，着力推动政 府权力在法治轨道上运行。一是抓好省政府1号文件的贯彻 落实。年初，省法制办组织起草并提请省政府以1号文件形 式印发了《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意 见》，对当前和今后一个时期推进依法行政建设法治政府 作出了具体部署。为推动各项目标任务的落实，起草并由 省政府办公厅印发了深入推进依法行政加快建设法治政府 任务分解方案。积极做好省政府1号文件的宣传工作，与省 政府新闻办共同做好2015年省政府首场新闻发布会工作 ，就省政府1号文件进行解读。人民日报社等多家媒体就我 省法治政府建设作了广泛的报道。各地各部门围绕贯彻落 实省政府1号文件，采取了一系列切实有效的措施。南京市 、扬州市、淮安市、连云港市等制定出台了深入推进依法 行政加快建设法治政府的实施意见。宿迁市建立市长约谈 各县（区）政府和市政府部门“一把手”依法行政工作推进机 制。二是发挥依法行政考核和典型示范的导向作用。在连 续6年开展对省辖市、省管县和省级机关依法行政情况考核 的基础上，2015年，进一步在考核内容、考核方式方法上 作了改进和完善，着力体现三个“提升”，即：突出重大行政 决策和规范性文件后评估两个重点，提升考核工作的导向 性；通过专家评估、专项评价、网上群众满意度调查、提 高分值权重等方式扩大外部评议，提升考核工作的公众参 与度；针对省级部门行政执法和复议应诉情况实行分类考 核，提升考核工作的科学性。认真做好省级机关绩效管理 中“依法履职”方面的考核。将依法行政示范点作为推进依法 行政的重要抓手，组织召开了省级机关依法行政示范点工 作座谈会。泰州市、东台市等将依法行政和法治政府建设 纳入绩效考核。省水利厅研究制定了法治水利建设指标体 系。三是大力推进政府工作的程序化。省法制办组织起草 和推动出台了省政府规章《江苏省行政程序规定》。在全 国率先探索开展重大行政决策规范化管理试点工作，首批 确定了徐州市等5个市县和省国土资源厅等2个省级机关为 试点城市和部门。南通市等专门印发通知就贯彻落实《江 苏省行政程序规定》提出要求。苏州市实行重大行政决策 目录化管理、网上运行和档案管理制度。镇江市丹徒区制 发重大行政决策目录，选择影响重大、与群众利益密切相 关的决策项目实施后评估。 （三）围绕维护社会和谐稳定，加强行政复议应诉和 仲裁工作 坚持用法治思维和法治方式化解矛盾维护稳定，通过 行政复议、行政应诉、民商事仲裁等多种途径和手段，依 法防范和化解社会矛盾。一是不断提升行政复议公信力。 2 0 1 5年，全省收到行政复议申请 9 3 1 7件，同比增长 25.7%；受理8077件，同比增长28.4%；审结7673件。省政 府收到行政复议申请 6 0 5件；受理 3 4 5件，同比增长 69.1%；审结289件。其中，作出撤销行政复议决定9件，确 认违法14件，责令履行3件，直接纠错率达9%，比去年提高 6个百分点。深入推进行政复议机制创新，省政府行政复议 委员会正式挂牌成立，召开了第一次全体委员会议，并先 后召开了3次案件审理会议，审议重大疑难复杂的行政复议 案件。全省行政复议委员会试点工作扩大至11个省辖市、 57个县（市、区）。针对案件数量大幅攀升、协调难度增 大等新情况，进一步规范行政复议案件受理审查程序和相 关法律文书，改进案件审理方式，灵活运用书面审查、实 地调查、公开听证等方式审查不同类型的行政复议案件。 扎实开展行政复议工作规范化建设，组织召开了全省行政 复议规范化建设现场会，推广镇江市开展“阳光复议、法制 惠民”工程的做法。二是切实提升行政应诉能力。2015年 ，以省政府为被告的行政应诉案件共313件，是上年同期的 近5倍。为积极应对新修改的《行政诉讼法》实施带来的新 情况，省法制办成立了行政应诉委员会，负责研究重大、 复杂、敏感及群体性的行政诉讼案件和行政应诉中的重大 问题。同时加强制度建设，制定行政应诉工作方案、行政 应诉工作规则。进一步加强行政与司法的良性互动，承办 了省政府与省高院联合召开的全省行政复议行政审判联席 会议，就全省行政复议和行政审判工作情况进行了沟通交 流。常州市创新建立了“引、联、督、考”相结合的行政机关 负责人出庭应诉工作机制。三是加强对仲裁工作的联系与 指导。2015年，全省13个仲裁委员会共受理案件7567件 ，与上年同比增长2.1%；标的额225.06亿元，同比增长 36.55%。通过组织编写《江苏仲裁案例选编》、举办仲裁 法实施20周年在线访谈活动等方式，切实加大仲裁宣传力 度，提升仲裁影响力。加强仲裁队伍建设，组织开展了“寻 找江苏金牌仲裁员”活动，举办了江苏仲裁机构承办秘书业 务培训班。 （四）围绕“三严三实”专题教育，提升法治能力水平 按照中央和省委的统一部署，各级政府法制机构扎实 开展“三严三实”专题教育，高质量地完成了各项规定动作。 省委常委徐鸣副省长专程到省法制办作了题为“以周恩来总 理为楷模，学习、践行‘三严三实’”的党课。同时，结合“三 严三实”专题教育，省法制办着力强化法治能力建设,夯实基 层基础。一是进一步提升领导干部法治思维。省法制办会 同省委组织部举办了为期三天的“领导干部法治能力”研究班 ，省委常委徐鸣副省长出席开班仪式并讲话，省级机关和 市县政府分管领导100余人参加了培训。积极做好省管干部 任前法律知识考试题库和网上考试系统开发工作。南通市 、徐州市、盐城市等地积极开展领导干部依法行政专题培 训。阜宁县推进政府常务会议“一月一学法”常态化、制度化 。二是进一步加大对基层的协调指导。通过统计调查、问 卷调查和专题调研相结合的方式，对全省县级政府法制机 构建设和工作状况进行全面调查。组织召开了全省县级政 府法制工作经验交流会，通过现场观摩和PPT等形式展示政 府法制工作的特色亮点以及生动实践，研究部署新形势下 如何推动县级政府法制工作的发展。组织编写《政府法制 900问》，汇编《行政复议典型案例研析》《江苏省推进依 法行政蓝皮书（2014）》《政府法制工作文件资料汇编 （2013—2015）》和《江苏省政府法制年鉴（2015）》等 ，积极为基层提供务实有用的工作指导。三是进一步加强 政府法制机构能力建设。经省编委批准，省法制办设立了 备案审查处，加强对规范性文件的监督管理。南京市、淮 安市、盐城市、泰州市等均增设了内设机构。扬州市政府 发文对县（市、区）政府法制机构作出了不得少于12人的 刚性规定。常熟、泗阳、邗江、宝应等地政府法制机构、 人员、编制、经费等得到了明显加强。对全省政府法制系 统和省级机关630余名行政复议人员，分四期组织了集中培 训。组织开展了政府立法与规范性文件制定培训班，全省 政府法制系统和省级机关法制机构从事政府立法和规范性 文件制定的人员140余人参加了培训。加强政府法制工作调 查研究，对省政府重点课题《完善重大行政决策合法性审 查机制研究》组织开展专题调研，形成课题报告，提出对 策建议，先后被省委办公厅、省政府研究室刊发。围绕政 府法制工作中带有普遍性的热点难点问题，省法制办选择 建立政府立法基层联系点制度等10个课题组织开展专题调 研，选择区域立法协调机制研究等13个课题对社会公开招 标，制定了《省政府法制办促进政府法制课题研究成果转 化办法》。与省交通运输厅联合开展了“法治交通建设”主题 征文活动，编辑出版了《改革与法治》一书。连云港市举 办了法制机构、执法机构负责人培训班。江阴市出台了《 关于加强部门法制机构履职能力建设的意见》。海门市以 信息化手段为依托不断提高政府法制工作水平和效率。 回顾2015年工作，在充分肯定成绩的同时，我们应当 清醒地看到，目前还存在一些亟待解决的问题，主要有 ：一是新的形势下政府法制工作如何更好地服务改革发展 大局，发挥法治引领和规范作用，有待进一步探索和实践 。二是在提高制度建设质量、增强执法监督效能、提升行 政复议公信力等方面，有待进一步改进和创新。三是政府 法制机构队伍力量和装备建设与承担的繁重任务不相适应 的状况，随着法治进程的推进而更加突出，特别是县级政 府法制机构普遍力量薄弱。对此，我们必须高度重视，不 断加大工作力度，努力加以解决。 二、把握机遇迎接挑战，切实增强做好政府法制工作 的责任感和使命感 2016年是全面建成小康社会进入决胜阶段的第一年 ，也是“十三五”发展的开局之年。政府法制工作遇到重大发 展机遇，同时也面临严峻挑战和重大责任。站在新的历史 起点，我们要把政府法制工作放到发展和改革的大局中来 谋划，放到法治建设的进程中来推进，着力推动政府法制 工作新发展。 （一）充分认识政府法制工作在实现“十三五”规划中的 重要使命 党的十八届五中全会明确了我国“十三五”时期经济社会 发展的主要目标、发展理念、重点任务和重大举措。省委 十二届十一次全会深入贯彻十八届五中全会精神，结合江 苏省情和发展实际，对我省“十三五”时期的经济社会发展作 出了战略部署，提出江苏要率先全面建成小康社会，苏南 有条件的地方在探索基本实现现代化的路子上迈出坚实步 伐，经济保持中高速增长，地区生产总值年均增速要达到 7.5%左右，并提出了五个方面的主要目标：一是经济综合 实力和国际竞争力显著增强；二是百姓富裕程度、人民生 活水平和质量普遍提高；三是生态环境质量明显改善；四 是公民文明素质和社会文明程度显著提高；五是各方面体 制机制更加完善。这些目标任务对政府法制工作提出了新 的要求，赋予了新的历史使命。比如，在增强经济综合实 力方面，需要我们突出重点领域立法制规，加快构建有利 于推进经济转型升级和结构性改革、促进科技创新和农业 现代化的体制机制和制度保障。比如，改善生态环境方面 ，需要我们加快建立和完善促进绿色发展、循环发展、低 碳发展的生态文明制度规范，并加强对生态环境领域的执 法监督。在完善各方面体制机制方面，更是需要我们充分 发挥职能作用，运用法治方式破除体制机制障碍，构建新 的体制机制。各级政府和部门法制机构要准确把握使命要 求，增强大局观念，强化责任担当，找准切入点，抓好着 力点，攻坚克难，主动作为，奋力开创政府法制工作的崭 新格局。 （二）充分认识政府法制工作在全面深化改革中的重 大责任 “十三五”时期，是全面深化改革的关键时期。去年12月 9日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十九次 会议指出：“明年是‘十三五’开局之年，各项改革任务、制度 建设要向全面建成小康社会这个目标聚焦、向构建发展新 体制聚焦，扭住关键，精准发力，严明责任，狠抓落实 ，确保各项改革取得预期成效。”去年年底召开的中央经济 工作会议和我省经济工作会议要求，2016年要落实一批具 有重大牵引作用的改革举措，加快形成引领经济发展新常 态的体制机制。在全面深化改革中，政府法制机构承担着 重要职责，责任重大。一方面，政府法制机构通过重点领 域的立法制规，引领和规范改革事项的顺利进行，保证重 大改革于法有据。另一方面，政府法制机构直接牵头和参 与了许多重大改革举措的推进，承担