正安县加快农村土地流转 促进土地规模化经营的调研报告 向侃 正安县是遵义市东北部与重庆市南川交汇的山区农 业大县。全县总面积2595平方公里（耕地面积196万亩 ），大部分海拔在700至900米之间，90%的地区属溶岩 地貌，地表破碎，山河纵横； 250以上坡地占总面积的 44%，250以上的坡耕地占总耕地的27.3%；活土层厚度 低于15cm的耕地占总耕地的60%，农业有效灌溉面积 20万亩，占境内现有耕地的30%。因此，我县农业抗御 自然灾害的能力较弱，农业生产水平难以在短期内得到 根本改变。随着社会主义市场经济的不断深入，农村经 济的快速发展，城镇化的不断推进，农业现代化水平的 逐步提高和分工分业趋势的不断加剧，已有的土地承包 制度形成的承包耕地面积少、地块分散、农村劳动力离 家难离土等问题逐步凸现，如何在坚持土地家庭联产承 包政策不变和保障农户承包经营权前提下，加快农村土 地流转，促进土地规模化经营？如何在现有条件下提高 农业效益和市场竞争力，是摆在各级党政面前的重要课 题。本文试图通过调研全县土地流转的现状，搞清影响 土地流转的障碍因素，提出促进全县农村土地流转的对 策和建议，旨在促进我县农业规模化、产业化发展，促 进农民增产增收。 一、全县农村土地承包经营权流转现状及成效 近年来各级政府和农户对土地流转问题进行了积极 探索，通过采用互换、转包、转让、出租、入股等形式 ，鼓励农户将土地承包经营权转让给他人耕种。早在家 庭承包责任制实施初期，全县就有农村土地经营权流转 。当时，主要是在农户之间为便于耕作进行的承包经营 权流转（互换、转包），流转范围小面积少。随着农业 和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来 ，农村劳动力大量向二、三产业转移，农村经济结构和 社会结构发生了很大的变化，农村土地流转呈现出面积 大、规模化的趋势。 （一）流转现状 1、县乡党政高度重视土地流转。全县上下把促进 和规范农村土地流转作为落实农村土地政策、提升农业 竞争力和农民增收的一项重要措施，促进了农业的规模 化经营和标准化生产。截止2008年5月，通过对全县 19个乡镇152个村（居、社区）的调查汇总，耕地流转 面积达14.7万 亩（约占耕地面积的7.5%），其中用于 种植的9.8万亩、养殖的0.334万亩、其他0.29亩；林地 流转面积约2.7万亩。实行规模化经营的耕地面积8.6万 亩（占耕地面积的4.4%），主要用于烤烟生产和茶叶产 业以及辣椒、蔬菜和中药材种植。 2、土地流转形式多样。从土地流出看，当前全县 常用的土地流转方式主要有四种：即转包、转让、互换 、出租等。其中有偿流转 3.7万亩，100元/亩以上的 0.7万亩，100元/亩以下的3万亩；无偿流转0.88万亩。 全县土地流转的特点是连片流转、向大户和生产能手流 转、向企业主流转。 3、土地流转主体多元化、跨区域化。从土地流入 对象看，主要有农业产业龙头企业经营型、种养大户经 营型、普通农户经营型等三种土地流转模式。如碧丰的 8200亩林地流转到顶箐方竹笋有限公司经营、0.3万亩 白蒺中药材基地流转到100多户农户经营、3.3万亩茶叶 基地流转到县内外几十个大户经营、30亩以上烤烟土地 流转到500余户大户经营等，形成了跨乡镇跨县域的土 地流转良好态势。 （二）流转成效 1、促进了农业的规模化经营。通过土地流转，不 但较好地满足了一些从事非农产业农户既不愿放弃土地 承包经营权，又不愿经营土地的要求，而且还满足了一 部分有技术特长、有资金实力、有经营管理能力的产业 大户、工商业主、经营能人等集约经营土地的愿望，实 现生产要素的合理配置，激活了市场农业，促进了农村 的分工分业。如碧丰100多亩辣椒基地，瑞溪樊文安的 4000 亩烤烟、茶场、辣椒基地，市坪袁霞的360亩烤烟 基地；新洲、乐俭、中观、土坪、俭坪、安场、凤仪、 小雅等多数乡镇都有通过土地流转实现农业产业化经营 的成功范例。全县现有农业(含种、养、林)大户共计 1万户，涉及耕地14.7万亩，林地近7万亩的农业产业规 模化经营。这一模式的运作，既一定程度上改变了农户 生产受其自身经济条件、科技水平、劳力、市场风险等 因素的限制，又对农业生产水平的提高，效益农业的发 展具有积极的现实意义。 2、促进了农村劳动力转移，有效地减少了土地撂 荒。在保证农民土地承包经营权的基础上，通过农村土 地承包经营权流转的方式，既可以将农民从土地上解放 出来，从事效益更高的工作，又可以维护农民的土地承 包权益，解除农民离土离乡的后顾之忧，有效减少了土 地撂荒，提高了土地利用率和产出率，从调查结果看 ，全县外出人口达18万人，占总人口的30%，使我县常 住农业人口为38.8万人，其中劳力18.3万人，劳均占有 耕地从1.95亩变为3.83亩，提高了劳均耕地占有量，农 产品走出了入不敷出的困境。同时，大量的劳动力外出 促进了我县“尹姑娘.珍汉子”的劳务经济品牌。 3、有利于农业科技的普及和推广。通过土地流转 ，土地经营形成一定规模，使科技的扶持有了落脚点 ，调动了高新技术进入农业领域的积极性，形成规模经 营的农户和业主，促进了多种农机具和优良品种及先进 实用技术的普及和推广，提高了农产品竞争力，增加了 农民收入。如全县1万个大户拥有旋耕机416台，拥有标 准化智能烤房3500余间（占全县智能烤房的50%），集 群式烤房今年7月5日前建完后1178间。烤烟生产土地流 转30亩以上大户500户，共计流转面积2.3万亩。 4、培育了一批新型农民。企业和外来业主进入农 村后，其生产和经营的过程有利于改变农村的传统思想 观念，先进的经营管理理念、生产技术和市场意识对农 民起到了潜移默化的作用，改变了农民传统思想观念。 农民在受聘务工的过程中以及与企业的业务交往中，自 觉不自觉的得到磨练，学到了先进的生产技术和管理经 验。农村中的“田秀才”、“土专家”等各种能人，在 土地流转中产生并大显身手。 5、林地和四荒地得到了一定利用。全县在土地流 转利用面积中，利用林地近2万亩，利用四荒地3000余 亩，最大限度地发挥了土地资源。与2006年相比，土地 撂荒下降了5个百分点（现调查为1.3万亩），约占总耕 地面积的5%。土地流转使林地和四荒地得到了一定量的 利用。 二、全县土地流转存在的问题 农村土地实行家庭联产承包责任制20多年来，顺应 了农村生产力发展的要求，促进了农村经济的快速发展 。但随着市场经济的深入和市场化的推进，土地家庭承 包责任制在一些地方已不适应农村经济的发展形势，土 地流转自然发展起来，同时也产生了一些问题和矛盾。 为了推进土地科学合理流转，促进农村经济健康有序发 展，中共中央于2001年下发了《关于做好农户承包地使 用权流转工作的通知》，2002年8月又出台了《中华人 民共和国土地承包法》。农村土地流转实行土地所有权 归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权 归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业产业化经 营规模过小、农地抛荒闲置，还优化了土地资源，促进 了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流 动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整 和农村剩余劳动力转移。通过对全县的土地流转调研分 析，反映出目前我县农村土地制度及土地流转存在许多 问题和矛盾。 （一）农村土地产权不清晰。《宪法》第十条规定 ：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外 ，属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》也 规定土地属于三级所有，即“乡镇集体、村集体、村民 小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代 表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁 来代表集体实施其权利与义务却难以确定，集体有“乡 镇、村、村民小组”三个层次，在不同程度上都是农村 集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对 农民来说，某种程度是虚无的。从所有权主体看，村委 会作为当地村民的社区性自治组织，充当集体土地财产 的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文 化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的 村主任或村委会少数人所有。从实践看，借集体之名违 背农民意愿对土地进行大面积流转的事实大量存在，甚 至流转中永久性改变了土地用途；农民在土地流转中也 存在未批先占、少批多占的改变土地用途的违法现象。 而农民拥有几十年土地的使用权、经营权和收益权，却 不可以将土地进入非农市场进行交易，承包年限内只能 传承子孙，还有可能随时终止承包，使农民长期处于经 营土地的不稳定状态之中。加之难以安置、补偿较低、 行政强制性改变土地用途的开发流转，使土地级差收益 从农民流向社会集团或个人，而失地农民不断增加，贫 困人口不断扩大，加剧了城乡差别和贫福差距，增添了 社会不稳定因素。 （二）农村土地制度不完善，土地市场化不充分。 完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优 化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条 件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律法 规，却未出台农村集体建设用地流转的法律法规，造成 集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转 也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权 利、义务及法律责任并没有明确的规定，致使农村土地 流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部 门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土 地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解 释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操 作无序等不规范现象，一旦发生纠纷则处理难度大，土 地流转的价格也很不规范，全县尚无土地流转合理价格 定位。据调查统计，全县共计流转土地43.4万亩（约占 总耕地的22.1%）,其中100元/亩以上9.2%,100元/亩以 下占67.6%,无偿23.2%,说明外出人员决心向外的动力大 ，导致农业生产质量水平存在一定程度的下滑与不平衡 ，甚至有的地方耕地撂荒现象