全面推进依法治区 为建设“四个宁夏”提 供有力法治保障 (2014年11月20日) 一、坚持以四中全会精神为指导，全面推进依法治区 习近平总书记在十八届四中全会上的重要讲话，从历 史反思、现实考量和战略谋划三个维度，深刻阐述了全面 推进依法治国的重大意义，指出这是深刻总结我国社会主 义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择，是全面 建成小康社会和全面深化改革的重要保障，是着眼于实现 中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远 考虑，深刻回答了依法治国的重大理论和实践问题，提出 了一系列新思想新论断新举措。习近平总书记的重要讲话 和全会《决定》，明确了全面推进依法治国的指导思想、 总体目标、基本原则，为建设社会主义法治国家指明了方 向、提供了遵循。全区各级党组织和广大党员干部一定要 认真学习，深刻领会，切实把思想和行动统一到中央精神 上来，把依法治国的各项任务落实好。 自治区党委始终高度重视法治建设。改革开放以来 ，自治区历届领导班子，按照中央的部署要求，积极推进 依法治区，尤其是1999年制定了《关于实行依法治区的决 定》，2003年又出台了《关于加快推进依法治区进程的意 见》。近年来，自治区党委坚持把法治建设纳入经济社会 发展总体规划、放在全局工作重要位置，扎实推进法治建 设的各项工作，在加强地方立法、推进依法行政、保证司 法公正、弘扬法治精神、建设法治社会等各个方面，取得 了显著成就。这些年我区经济快速发展，社会大局长期保 持和谐稳定，生态环境优美、民族团结宗教和顺两张名片 越来越亮丽，法治发挥了重要作用。我们也要清醒看到 ，我区法治建设还存在一些突出问题：一些领导干部对法 治建设的重要性、紧迫性认识还不到位，法治观念、法治 思维还没有完全树立起来，还不善于用法治方式解决问题 ；地方立法与经济社会发展需要还不适应，针对性、操作 性、实效性还不够强；依法行政能力有待加强，执法不公 平、不规范、不文明和不作为、乱作为问题在有些地方还 比较突出；司法不公甚至干预司法、徇私枉法现象时有发 生；法治工作队伍的素质还不够高，基层法治工作力量薄 弱；全民知法守法、依法办事、依法维权的意识有待进一 步增强，等等。这些问题，必须通过加强法治建设来解决 。 全面推进依法治区，是建设“四个宁夏”的重要内容，也 是建设“四个宁夏”的重要保障。抓法治就是为发展提供良好 环境。我区是经济欠发达省区，发展是第一要务，既要保 持一定经济增速，也要提高发展质量和效益，作决策、定 政策、搞规划、上项目，都离不开法治保驾护航；我们打 造“两优”环境，其中一个重要方面，就是要依法保护投资者 的合法权益，依法打击破坏市场经济秩序的行为。抓法治 就是为民生提供制度保障。保民生是发展的根本和底线。 我区民生水平相对较低，还有近百万贫困人口，还存在一 些群众反映强烈的突出问题。解决民生问题，法治是必由 之路。只有通过立法等制度安排，才能为群众提供机会公 平、分配公平的社会保障，更好地保障群众的文化、教育 、医疗等基本权利；只有通过法律手段，才能更好地解决 安全生产、食品药品安全、征地拆迁等群众切身利益问题 。抓法治就是为和谐稳定提供根本保证。多年来我区一直 保持了民族团结、宗教和顺、社会和谐的良好局面，但影 响稳定的问题仍然较多，社会领域、宗教领域的不稳定因 素依然存在。法治是解决社会矛盾纠纷的有效途径，是社 会治理的基本方式，也是管理民族宗教事务的重要手段。 只有全面推进依法治区，充分发挥法治的引导、规范、惩 戒作用，才能保障社会既充满活力、又安定有序。抓法治 就是为从严管党治党提供利器。这些年我区在加强党的建 设特别是作风建设方面，取得了明显成效，通过教育实践 活动，干部作风有了新变化、新气象，“四风”问题得到初步 遏制，但“四风”问题反弹危险依然存在。在反腐败方面，虽 然我们加大了查处和惩治力度，但以权谋私、贪污贿赂、 渎职侵权等现象仍时有发生，“不敢”“不能”“不想”的问题还 没有解决。要解决上述问题，我们必须高举法治的旗帜 ，充分认识法治建设的重大意义，把思想和行动统一到中 央和自治区党委的决策部署上来，切实抓好各项工作任务 的落实。 全面推进依法治区，必须认真贯彻落实党的十八大和 十八届三中、四中全会精神，高举中国特色社会主义伟大 旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三 个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总 书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、 依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道 路，坚决维护宪法法律权威，全面推进科学立法、严格执 法、公正司法、全民守法，着力提高经济建设、政治建设 、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设法治化 水平，为建设开放、富裕、和谐、美丽宁夏提供有力法治 保障。 通过不懈努力，使我区地方性法规规章逐步完备并有 效实施，执法司法公信力有较大提升，党员干部法治思维 和依法办事能力明显提高，公民法治意识和法律素质进一 步增强，民族团结更加巩固，宗教关系更加和谐，不断开 创依法治区新局面。 全面推进依法治区，必须研究具体落实措施。从今年 1月，自治区党委就开始谋划，成立起草工作领导小组，下 设7个专题调研组和文件起草组，在自治区党委常委会领导 下开展工作。按照“坚持问题导向、体现改革创新、突出实 践特色”的要求，广泛深入调研，多方听取意见，开展专题 论证，反复讨论修改，文件起草组先后召开了7个专题讨论 会，自治区党委常委会两次专题研究，又分别征求了自治 区党委委员、民主党派、各地各部门和专家学者的意见 ，形成了宁夏的《实施意见》，提出了6个方面26条、 179项重要举措，力求既对标全会《决定》、又接宁夏地气 ，聚焦问题，大胆创新。 二、加强和改进党的领导，推进依法执政 中国特色社会主义法治道路最大的特色、最本质的特 征就是坚持党的领导，社会主义法治必须坚持党的领导 ，党的领导必须依靠社会主义法治，二者在本质上是一致 的。我们党是执政党，强调依法治国绝不是要削弱党的领 导，而是要从制度上、法律上更好地保证党的执政地位。 我们一定要坚持道路自信、理论自信、制度自信，坚持依 法执政，切实发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作 用，把党的领导体现在依法治区的全过程和各方面。 （一）党要领导立法。法律是治国之重器，良法是善 治之前提。党对依法治国的领导，首先要体现在立法上。 一要高度重视地方立法工作。地方党委要定期听取立法工 作情况汇报，统筹解决立法中的重大问题。地方立法规划 、年度计划、重要法规草案、立法涉及重大体制和重大政 策调整的，必须报同级党委讨论审定。要充分发挥人大党 组作用，凡涉及重大问题、社会关注问题、意见分歧较大 问题的立法，人大党组要先研究、先把关，及时向党委报 告。二要充分发挥人大及其常委会的主导作用。立项上 ，立什么法，包括制定立法规划、确定年度计划，人大都 要发挥主导作用，注重加强代表议案、建议与立法工作的 衔接。起草上，凡是涉及综合性、全局性、基础性的重要 法规草案，由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作 委员会组织起草；“三结合”（立法工作者、实际工作者、专 家学者）起草、委托第三方起草法规，人大既要主导，也 要懂行。论证上，要支持人大依法建立健全专门委员会、 工作委员会立法专家顾问制度，更多吸收人大代表参与立 法活动，探索建立代表分专业、跨级、多层参与立法工作 制度。审议上，要完善程序，对重要条款或争议条款可以 单独表决。三要加强和领导重点领域立法。按照宪法和民 族区域自治法规定权限行使自治权，增强我区立法的特色 性和可操作性。要围绕建设开放宁夏，加强内陆开放型经 济试验区建设、“两优”环境、中阿务实合作、丝绸之路经济 带战略支点等方面的地方立法。要围绕建设富裕宁夏，加 强空间发展战略规划、产业转型升级、扶贫开发、非公有 制经济发展、要素市场培育、科技成果转化、品牌战略、 人才引进培养、城市管理等方面的地方立法。要围绕建设 和谐宁夏，加强文化、教育、医疗卫生、创业就业、社会 保障、食品安全、安全生产、社会救助、基层社会治理、 矛盾纠纷调处、国防动员、互联网及新媒体监管、民族宗 教事务管理等领域的地方立法。要围绕建设美丽宁夏，加 强生态环境保护、资源节约集约利用、节能减排、污染防 治、节水型社会建设、生态补偿等领域的地方立法。同时 要围绕深化改革，做好立改废释工作，使地方立法与改革 决策相衔接。 （二）党要保证执法。徒法不能以自行。法律条文规 定得再具体，如果实施不好、执行不严，就等于一纸空文 。法是党的主张和人民利益的法律化，政府是行政执法主 体，奋斗目标是一致的，必须坚持党政一条心，下好“一盘 棋”。要大力支持政府依法行政。党委要切实发挥好总揽全 局、协调各方的作用，抓好重大问题的决策，加强对政府 立法、执法的领导。要全力支持政府依法履行职责，让政 府及其部门放手工作、大胆工作，从领导、政策、体制机 制、具体工作等方面给予有力保障。要发挥党的群众工作 、宣传工作优势，为依法行政创造良好条件。要切实保障 严格执法。深化行政执法体制、推进综合执法等重大改革 ，提高执法效能。要加强对执法行为的监督检查，严格落 实行政执法责任制，特别是对行政执法中损害群众利益的 问题，要及时纠正、严格问责。要加强行政执法队伍建设 ，把执法部门班子配强，提高执法人员素质。特别是对那 些严于执法、敢于碰硬的干部，要做他们的坚强后盾。 （三）党要支持司法。坚持党对司法工作的领导，支 持司法机关依法独立公正行使职权，这是中国特色司法体 制的重要特征。要加强对司法工作的领导。习近平总书记 指出，党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、 管干部，不是包办具体事务。各级党委对方向、政策、原 则、干部问题不能撒手，要定期听取司法工作情况的汇报 ，认真研究司法工作中的新情况新问题。对重大案件、敏 感问题的案件，司法机关要及时向党委报告。政法委是党 加强对政法工作领导的具体组织形式，要切实发挥党委政 法委对司法工作的领导作用，统筹协调好司法机关的职能 ，认真做好我区司法人员分类管理、职业保障等司法改革 试点工作。要大力支持司法机关依法行使职权。对案件受 理、调查、侦查、批捕、起诉、裁判、执行等司法活动 ，要尽可能提供方便、创造条件。在查办一些涉黑犯罪、 职务犯罪以及办理“民告官”案件时，各级党委要为司法机关 撑腰壮胆。支持司法，就不能干预司法。各级党政机关和 领导干部不得通过打招呼、批条子、递材料或者其他明示 暗示方式干预司法活动，各级司法机关也不得执行党政机 关和领导干部违法干预司法活动的要求。要建立领导干部 干预司法活动、插手具体案件处理的记录、报告、通报和 责任追究制度，健全行政机关依法出庭应诉、执行法院生 效裁判的制度，健全司法人员履行法定职责保护机制，从 根本上杜绝以权压法、以权乱法的行为。 （四）党要带头守法。全面推进依法治区，关键在党 组织、关键在党员干部。各级党组织和党员领导干部要带 头守法、依法办事，以上率下，推动全社会形成良好的法 治风尚。一要带头学法知法。抓住领导干部这个“关键少数 ”，把宪法和法律知识作为党组织中心组学习的重要内容 ，作为党校、行政学院干部培训的必修课，引导各级领导 干部牢固树立宪法法律权限不能突破、法律底线不能逾越 的观念，始终对宪法法律存有敬畏之心，坚持法律面前人 人平等。二要树立法治思维。坚持一切活动在宪法法律范 围内进行，坚决克服特权思想、长官意志，想问题、作决 策、办事情都要严格遵循法定权限和法定程序，善于通过 法定程序把党的主张和意志转化成群众共同遵守的法律规 范，善于运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、 维护稳定。制定长远战略，要把依法行政贯穿决策全过程 ，研究重大问题，既要考虑经济效果、政治效果，也要于 法周延。三要遵守党纪国法。党员领导干部要大力弘扬法 治精神，自觉尊法、信法、守法、用法、护法，有令必行 、有禁必止，通过自身的模范行为，带动本单位包括身边 工作人员、亲属、子女自觉守法。党规党纪是社会主义法 治体系的重要组成部分，党规党纪更严于国法。要以严格 的党规党纪管党治党，切实做到以严的标准要求党员、严 的措施管住干部。要把学法用法情况作为各级领导班子民 主生活会和述职述廉的重要内容，把遵守党纪国法作为考 察干部的重要依据，作为衡量干部德才的重要标准，对法 治意识淡薄、滥用职权的干部，坚决不能使用；对违法乱 纪的干部，要坚决予以查处。 三、坚持依法行政，加快建设法治政府 政府是实施法律法规的重要主体，我国80%以上的法律 由政府执行，老百姓日常与政府打交道也最多。在法治国 家、法治政府、法治社会“三个一体建设”中，法治政府建设 是关键，必须建立权责统一、权威高效的依法行政体制和 工作机制，建立法治政府的指标体系和考核标准，加快建 设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效 、守法诚信的法治政府。 （一）要明确政府职责。这是建设法治政府的基础和 前提。不作为、慢作为、乱作为等问题，根本原因在于政 府与市场、与社会的权力边界不清。因此，必须把各级政 府事权规范化、法律化，职责具体化，全面推行“三个清单 ”。一要推行政府权力清单，法无授权不可为。过去政府包 括一些部门的定位还不够清晰，什么事都管，管了一些不 该管也管不好的事，现在越来越认识到，政府不是万能的 ，不可能包打天下，但也不能当“甩手掌柜”，应该有所为有 所不为。要对政府部门现有行政权力进行全面梳理、评估 和确定，该取消的取消、该严管的严管、该调整的调整 ，防止法外用权和乱作为的问题。二要推行权力运行责任 清单，法定职责必须为。责任清单就是要让政府知道，应 当履行哪些职责，承担什么责任；让群众明白，什么样的 事情可以找政府、找哪些部门。要通过建立岗位责任制和 限时办结制等措施，促使各级政府机关依法履行职责、承 担责任，坚决克服懒政、怠政，严肃查处失职、渎职行为 ，切实解决不敢担当、不主动作为的问题。三要建立行政 审批负面清单，法无禁止即可为。负面清单是政府管理方 式的一个重要转变，过去是告诉社会哪些事政府要管、要 审批，现在就是要告诉市场主体，除了负面清单以外的事 ，都不需要审批，自己干就行了。各级政府要进一步简政 放权、深化行政审批制度改革，学习借鉴上海自贸区的成 功经验，发挥先行先试的优势，建好行政审批负面清单 ，着力打造“两优”环境，吸引更多的国内外企业来宁投资发 展。 （二）要规范行政决策。这是行政权力运行的起点 ，也是建设法治政府的关键。决策既要尊重客观规律，又 要顺应群众意愿，把公众参与、专家论证、风险评估、合 法性审查和集体讨论决定作为必经程序。一要依法决策 ，健全完善政府法律顾问制度，重大行政决策要听取法律 顾问、法律专家的意见，建立行政机关内部重大决策、重 大行政许可事项合法性审查机制。二要开门决策，重大决 策都要听取人大、政协的意见，包括“两代表一委员”的意见 。凡事关人民群众切身利益的重大决策事项，都要向社会 广泛征求意见，凡涉及公共利益的决策，都要组织听证 ，得到群众的广泛支持；凡专业性强的决策事项，都要开 展专家咨询论证，健全决策咨询制度。三要风险评估，既 要评估决策的经济和社会效益，也要评估分析老百姓的心 理承受能力，进一步完善重大决策社会稳定风险评估机制 。四要集体讨论决定，民主集中制是我们党的组织原则 ，政府尽管实行的是首长负责制，但政府的决策也要集体 讨论决定。这既是规定程序，也是对干部的保护。五要严 格问责，决策失误是最大的失误，要通过建立重大决策终 身责任追究及责任倒查机制，督促政府决策更加审慎尽职 ；对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决 ，造成重大损失、影响恶劣的，要严格追究行政首长、负 有责任的其他领导和相关责任人员的法律责任。 （三）要规范执法行为。这是建设法治政府的重点 ，也是老百姓反映最强烈、最集中的一个问题。一要规范 执法程序。注重从标准化