围绕主题主线 扎实推进行政复议工作创新 发展 ——在2010年度行政复议工作会议上的讲话 国务院法制办公室副主任 郜风涛 （2010年12月16日） 同志们： 　　这次会议是在认真学习、深入贯彻党的十七届五中全 会、中央经济工作会议和全国依法行政工作会议精神的背 景下召开的。会议的主要任务是：以党的十七届五中全会 、中央经济工作会议和全国依法行政工作会议精神为指导 ，全面总结2010年行政复议工作，认真分析当前行政复议 工作面临的新形势和新任务，明确2011年工作思路和重点 ，努力实现行政复议工作创新和发展，不断推动科学发展 ，促进社会和谐稳定。 　　下面，我讲三点意见。 　　一、2010年行政复议工作的简要回顾 　　一年来，各级行政复议机关坚持以科学发展观为统领 ，认真贯彻落实党中央、国务院对行政复议工作的要求和 部署，以行政复议工作规范化建设为突破口，突出重点 ，统筹兼顾，认真履行职责，切实加强自身建设，推动行 政复议工作取得了新进展和新成效。主要体现在以下五个 方面： 　　（一）行政复议案件办理质量和效果进一步提升。 　　一是加强实地调查、公开听证，不断提高案件审理的 “透明度”。各级行政复议机关普遍根据行政复议“准司法”的 特点和要求，在案件审理中加大实地调查、公开听证力度 ，实行“阳光复议”，使群众以一种看得见、听得懂、说得出 的方式参与其中，以公开透明的程序保障审理结果的公正 ，有效提高了案件审理的透明度和公信力。比如，河南、 江苏、浙江、湖南等省各级行政复议机关普遍建立了重大 疑难案件听证制度；工业和信息化部、环境保护部、药监 局、林业局等国务院部门在审理疑难复杂案件时，也都进 行实地调查和公开听证；云南省大理州审理一起土地纠纷 案件的听证，被《法制日报》誉为“一个行政复议案件的范 本听证”。二是注重运用调解和解手段，努力实现“定纷止争 、案结事了”。各级行政复议机关普遍注重依法运用调解和 解方式，力争经过耐心细致的工作，使双方当事人在自愿 的基础上达成谅解，有效化解社会矛盾，努力实现“案结事 了”。比如，黑龙江省通过加大行政复议调解和解力度，省 本级审理的行政复议案件无一发生诉讼或者上访；广东省 东莞市每年通过调解和解结案的超过40％；辽宁省辽阳县 近三年来通过调解和解结案率达到60％。三是促进规范行 政行为，有力监督行政机关依法行政。各级行政复议机关 通过加大行政复议案件审查和纠错力度，制发行政复议意 见书、建议书，创新行政复议监督方式，有效促进了行政 机关依法行政。比如，浙江省全年通过行政复议纠正了违 法或不当行政行为1011起，纠错率达31.48%；海南省海口 市将行政复议过程中发现的收回闲置土地领域存在的突出 问题形成分析报告，由市政府办公厅转发各部门及下级政 府学习贯彻，有效促进了当地依法行政意识、水平的提高 ；财政部加强对政府采购类行政复议案件的办理和研究 ，堵塞政府采购管理中的漏洞，不断提高财政管理科学化 、精细化水平；人民银行研究分析系统内多发高发行政复 议案件，提出了从源头上规范行政处罚的意见，对提高全 系统行政执法水平发挥了积极作用。 　　（二）行政复议制度体制机制创新进一步深化。 　　一是行政复议法修改工作稳步开展。为了做好行政复 议法修改的前期工作，国务院法制办对各省级政府和国务 院部门提出的569条修改意见、建议进行了汇总梳理，整理 汇编了省级政府和国务院部门现行有效的行政复议配套制 度，并对相关域外行政复议制度进行了专题研究。6月10日 ，国务院法制办联合中国法学会行政法学研究会召开了行 政复议浙江论坛，对行政复议制度修改完善的方向、基本 思路和重点问题进行了研讨。随后又分别委托理论界和实 务部门在充分调研论证的基础上起草试拟稿，目前有关工 作正在顺利进行。二是行政复议委员会试点工作扎实推进 。根据党中央、国务院的有关部署和要求，国务院法制办 在充分酝酿协商的基础上于2008年8月组织开展了行政复议 委员会试点工作。试点工作开展至今，试点范围由最初的 8个省扩大到12个省共60个单位，参加试点的省、市、县三 级在相对集中行政复议权限方面都有新突破，在吸收外部 力量参与审案等机制创新方面也有新探索。比如，黑龙江 在省本级已经集中了除农垦、森工之外所有省级部门的行 政复议审理权，并将试点扩大到了全部12个地级市；山东 省人大常委会通过制定地方性法规授权省政府批准市县政 府集中行使行政复议职权；北京市积极探索非常任委员参 与审案机制，效果明显。一些未参加试点工作的地方也开 始探索创新体制机制。8月5日，国务院法制办在哈尔滨市 召开了行政复议委员会试点工作现场会，对进一步推动试 点工作向纵深发展作出了部署。通过开展行政复议委员会 试点工作，行政复议的公信力进一步提升，行政复议的功 能作用得到彰显。三是行政复议案件办理机制不断创新。 各级行政复议机关还围绕提高行政复议办案质量、效率和 工作规范化水平，积极探索案件办理机制的创新。比如 ，广东、河南、湖南等省对案情简单、事实清楚的案件适 用简易程序审理。深圳市还创立了案件快速处理机制，从 收案、受理、审查、审批等环节全面提升案件办理效率 ；江苏、北京等省、直辖市和人民银行、海关总署等国务 院部门积极推行案前调解制度，力争将行政争议化解在初 发阶段；上海市针对政府信息公开案件的新特点，积极探 索并案审理、提高效率的新方式；证监会试行结案后当面 释法答疑制度，取得了良好效果。 　　（三）行政复议指导监督进一步加强。 　　一是召开会议，加强指导交流。年初以来，国务院法 制办先后组织召开了行政复议工作规范化建设座谈会、行 政复议委员会试点工作现场会、行政复议统计工作会、地 方、国务院部门行政复议协作会和本次工作会。各地方、 各部门也通过召开各类会议，及时总结交流行政复议工作 经验，研究行政复议工作中的共性问题，加强对行政复议 工作的部署和指导。二是开展培训，提高业务素质。10月 下旬，国务院法制办举办了新任行政复议分管领导和复议 处长以及青海、西藏等少数民族地区行政复议骨干培训班 。江苏、贵州等多个省和住房城乡建设部等多个国务院部 门也都组织开展了本地区、本系统的行政复议人员业务培 训，全面提升业务素质和能力。三是加强检查，有效推动 工作。在去年检查的基础上，国务院法制办联合全国人大 常委会法工委、中编办、监察部等中央部门，组织部分省 级政府法制机构以及中央媒体，于10月中旬对山西、宁夏 等10个省、自治区的市县行政复议工作进行了检查。四川 省出台加强行政复议规范化建设的意见，并通过检查加强 对市县行政复议工作的指导推动；湖北省开展行政复议示 范单位创建活动，对验收合格的示范单位进行了命名和授 牌。四是完善统计，提供决策参考。在总结分析行政复议 统计工作实际状况并广泛征求意见的基础上，国务院法制 办按照充实、精简、衔接等原则，对行政复议、行政应诉 统计制度进行了修订，为进一步提高统计数据的科学性、 准确性和及时性，为决策提供有效参考奠定了制度基础。 各地方、各部门也都按照要求，积极做好新修订的统计制 度实施的前期准备工作。五是多措并举，加强分类指导。 国务院法制办通过加强请示答复、编印典型案例、工作情 况通报等形式加强对各地方、各部门的分类指导。各地方 、各部门也都结合实践，通过调研分析、典型示范、案例 评析等多种方式加强了分类指导。 　　（四）行政复议能力建设进一步强化。 　　一是行政复议机构和人员得到健全和充实。如贵州、 江苏等省级政府法制办增设了行政复议处；质检总局、银 监会新设了行政复议处。吉林省分管副省长在本次地方机 构改革中专门批示“法制机构只能增强，不能削弱”。湖北省 编办下发通知，要求市、县政府法制机构和省、市政府部 门按照地方和部门行政编制总量不增的原则，调剂、配备 2－3名人员从事行政复议工作。甘肃省政府出台了《甘肃 省行政复议若干规定》，重点强调充实加强基层行政复议 队伍。海南省在不突破编制总量的前提下，通过财政全额 拨款，聘请了政府专职律师充实行政复议力量。二是行政 复议工作条件得到改善。如江西省政府专门为省法制办复 议处划拨一层楼（700多平方）作为办公用房，并配备了行 政复议接待窗口；黑龙江省本级解决了行政复议人员信访 津贴；吉林省吉林市还为行政复议人员配备了统一的服装 ，要求开展听证时统一着装。三是行政复议队伍的凝聚力 得到加强。国务院法制办于5月中旬在河北正定组织举办了 全国行政复议和谐杯乒乓球赛。各地方、各部门也通过表 彰奖励、举办活动等形式，进一步加强了广大行政复议人 员的岗位归属感和凝聚力。 　　（五）行政复议工作内外部环境进一步优化。 　　一是各级党委政府领导对行政复议工作重视程度逐步 提高。目前，绝大多数地方政府都建立了行政复议工作责 任制，并纳入政府目标责任考核机制。大多数党委、政府 领导都能定期听取汇报，参与案件办理，研究解决行政复 议工作中遇到的困难和问题。比如，江西省委书记与其他 2位省委常委专门视察省政府行政复议接待窗口；财政部、 海关总署、工商总局、质检总局等部门召开系统工作会议 ，专题部署行政复议工作；江苏省借鉴行政首长出庭应诉 制度，探索建立行政首长参加行政复议工作制度；黑龙江 省黑河市将行政复议工作纳入党委“大政法”工作范畴，将法 制办作为市政法委成员单位。二是人民群众对行政复议的 信任程度明显增强。各级行政复议机关通过加强行政复议 宣传，使人民群众了解行政复议；通过畅通渠道依法积极 受理、公正审理行政复议案件，使人民群众信任行政复议 。一些地方还通过建立行政复议与信访衔接机制、邀请人 大代表和政协委员监督案件审理等方式，创新行政复议工 作机制，使社会各界进一步加深了对行政复议工作的理解 和信任，行政复议的公信力和影响力逐步扩大。比如，发 展改革委、质检总局等部门收到的行政复议申请较往年增 长一倍以上；广东省中山市今年前4个月行政复议受案数同 比增长近3倍，受理案件数量超出同级法院20%，而同期信 访案件却下降10％；海南省海口市行政复议案件与信访数 量的比例一度达到15 ：1，真正使行政复议成为化解行政争 议的主要渠道。三是行政复议与行政诉讼的良性互动初步 确立。各级行政复议机构积极履行行政应诉法定职责，自 觉接受司法监督，支持、配合人民法院开展行政审判活动 。10月下旬，国务院法制办行政复议司协同北京市高级人 民法院召开了国务院部门行政应诉工作座谈会，通报了国 务院部门的行政应诉情况，交流了行政应诉经验体会。山 东、浙江、广东、福建、甘肃等省各级地方政府还普遍建 立了行政复议与行政诉讼联席会议制度，及时就专业性强 、敏感度高的案件与司法机关进行沟通，确保案件依法得 到稳妥处理。 　　总体来看，过去的一年中，在党中央、国务院的正确 领导下，在各级行政复议机关领导高度重视关心下，特别 是在各级行政复议机构和广大行政复议人员的共同努力下 ，全国行政复议工作有了长足发展，取得了明显成效。在 这里，我代表国务院法制办对大家一年来的辛勤工作表示 衷心的问候！ 　　在充分肯定成绩的同时，我们也应当看到，当前行政 复议工作还面临诸多困难，存在不少问题，与党和国家的 要求、与人民群众的期待相比，还有不小差距。一是行政 复议制度功能作用尚未得到充分有效发挥。行政复议解纷 功能不足，大量行政争议还游离于法律平台、特别是行政 复议渠道之外。二是各方对行政复议的认识和重视程度还 有待进一步提高。一些地方、部门领导还不了解、不重视 、不善于通过行政复议化解矛盾纠纷；社会公众对行政复 议的认知度和认同度需要进一步提高。三是行政复议案件 办理的质量和效率还需要不断改进。不积极受理案件、审 理机制不够公开透明、维持率偏高、调解和解尺度不均衡 、行政复议决定履行缺乏刚性约束、行政复议效率不高等 问题还比较突出。四是工作开展不均衡的状况还未得到根 本改变。实践中存在行政复议办案与行政复议指导监督工 作不够均衡、行政复议工作与行政应诉工作开展不够均衡 、行政复议理论研究与行政复议实务需要不够均衡、行政 复议资源配置不够均衡等状况。五是行政复议能力建设亟 待加强。市县政府机构不健全、人员不足问题依然突出。 据初步了解，这次地方机构改革对基层行政复议机构冲击 较大，一些县级政府法制机构被撤并，市县政府行政复议 工作面临无人来做的尴尬局面。 　　这些问题必须引起各级行政复议机关及行政复议机构 的足够重视，采取有力措施下大气力加以解决。　 　　二、行政复议工作面临的新形势要求做到“四个服务” 　　温家宝总理在全国依法行政工作会议上提出“贯彻依法 治国方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国 理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈 出的重要一步”，这是对我国依法行政、法治政府建设定位 的新论断，也充分说明国务院更加高度重视依法行政工作 。党的十七届五中全会在提出“十二五”期间以科学发展为主 题、以加快转变经济发展方式为主线的基本要求的同时 ，突出强调了保障和改善民生、关注社会公平正义、促进 社会和谐的重要性。特别是全会首次将“改进行政复议制度 ”纳入行政体制改革内容，为行政复议制度的创新和发展提 供了良好的历史机遇。在刚刚闭幕的中央经济工作会议上 ，温家宝总理又明确要求，要着力建设法治政府，严格规 范行政执法，维护公民的合法权益。因此，认真学习和贯 彻好上述会议精神，准确把握行政复议工作面临的新形势 和新任务，充分发挥行政复议在实现“十二五”时期经济社会 发展目标任务中的特殊作用，是当前和今后一个时期行政 复议工作的大局和重要的政治任务。具体说，要做到“四个 服务”： 　　（一）要充分发挥行政复议制度功能，为加快转变经 济发展方式服务。 　　加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变 革，是破解我国经济发展深层次矛盾和问题的客观要求 ，是关系改革开放、社会主义现代化建设全局和我国经济 发展方向的重大战略部署。加快转变经济发展方式离不开 法治的引领与保障。制度创新是转变经济发展方式的基石 ，依法及时化解矛盾纠纷是转变经济发展方式的基础。各 级行政复议机关要充分发挥行政复议制度的各项功能，为 加快转变经济发展方式服务。一要强化行政复议引导功能 ，促进经济发展方式的转变。转变经济发展方式，要切实 调整经济结构、提高国民经济素质，实现经济的包容性增 长，而不是单纯的总量扩张和盲目大干快上。各级行政复 议机关在办理案件过程中，对于地方政府和部门盲目扩张 、重复建设，明显违法或者不当的行政行为，要依法及时 予以纠正，引导各级行政机关树立科学的发展理念，促进 经济社会全面、协调、可持续发展。二要充分发挥行政复 议解纷功能，为转变经济发展方式创造良好的社会环境。 转变经济发展方式，必须妥善应对利益格局调整引发的矛 盾纠纷。比如在淘汰落后企业和产能、加快城乡结构调整 等过程中，涉及破产企业职工社会保障、土地征收、房屋 拆迁等情形将会增多。这些活动容易引发各类行政争议 ，如果不能及时有效得到解决，将会影响经济结构的战略 性调整和经济发展的大局。这就要求各级行政复议机关要 正确处理复议为民和服务大局的关系，充分发挥行政复议 调处纠纷功能，及时有效化解行政争议，促进和保障经济 平稳较快发展。三要强化行政复议保障功能，维护良好的 市场经济秩序。活力是发展的动力，有序是发展的前提。 各级行政复议机关在依法纠正违法或者不当行政行为的同 时，既要立足于促进放宽管制、简化程序、提高效能，激 发企业等市场主体的活力和竞争力；同时对于行政执法机 关在市场监管、社会管理、公共服务领域依法实施的行政 管理行为，特别是打击哄抬物价、制裁土地违法和破坏自 然资源及环境保护等违法行为引发的行政争议，要充分发 挥保障功能，及时给予有力的支持，以维护正常的市场经 济秩序。 　　（二）要进一步提高行政复议工作水平，为维护社会 和谐稳定服务。 　　发展是第一要务，稳定是第一责任。社会和谐稳定是 做好一切工作的前提。一位法学家曾说：法这种社会调