富民之本，强县之源 ——全省脱贫奔小康试点工作调研报告 在全省29个贫困县（市）中选择7个山区县（市）开展 脱贫奔小康试点，是省委、省政府全面贯彻落实科学发展 观、转变经济发展方式、推进湖北又好又快发展的重大战 略，是加快湖北新农村建设的重大部署，是探索扶贫开发 新途径的重大举措。 省委书记罗清泉在总结过去一年试点工作时指出：“试 点工作时间不长，但成效明显，望进一步总结经验，加大 力度，坚持不懈地抓下去。”根据罗书记指示精神，最近 ，省委政研室与省扶贫办组成联合调研组，深入7个试点县 （市）进行了比较全面系统的调研。时值初夏，群山披翠 ，调研组赴武陵、进秦巴、奔幕阜、穿越大别山，一月有 余，行程万里。召开了十几场座谈会，听取了县市领导、 县市直有关部门和乡镇、村书记的介绍，走访了几十个乡 镇和村组、几十家企业、上百家农户，山区的贫困状况让 我们感到沉重，但脱贫奔小康试点带给山区新的变化也让 我们感到激动，山区的发展前景和干部群众新的精神面貌 更让我们感到振奋，7个试点县（市）乡乡村村你追我赶、 争先恐后，恰似一幅“群山奔腾”的壮美画卷。 一、喜看山乡新变化 经过一年多的试点建设，7个试点县（市）干部群众“居 弱图强、后发奋进”的思想进一步牢固，发展产业、富县富 民的方向进一步明确，农业农村基础设施建设进一步加强 ，农民生活水平进一步提高，村容村貌进一步改观，乡风 文明进一步推进。 （一）经济发展明显加快。2009年，7个试点县（市 ）国内生产总值达277.7亿元，比2008年增长14.5%，增速高 于全省平均水平1.3个百分点；规模以上工业企业增加值 64亿元，增长18.8%；财政总收入24.6亿元，增长16.4%，其 中，地方一般预算收入12.56亿元，增长34.8%，增速高于全 省19个百分点。比如丹江口市，立足于南水北调中线调水 源头特殊地位，将转变发展方式、建设绿色水都贯穿脱贫 奔小康工作始终，大力发展清洁工业、绿色农业、生态旅 游，积极发展和培育生物质能源、生物医药、绿色食品等 新兴产业集群，引进农夫山泉、雨润集团等国内外知名企 业，培育丰华、博奥等农副产品加工业龙头企业，全市经 济总量增加、增速加快，2009年县域经济排名跃居全省第 32位，2008年前进12位。 （二）特色产业不断壮大。2009年，7个试点县（市 ）的特色产业基地面积达到388万亩，比上年增加35万亩 ，人平达1.8亩，初步形成了一村一品、一乡一业、一县一 特的新格局。保康县充分发挥磷矿资源优势，着力推进矿 化结合，大力发展核桃、烟叶、茶叶、食用菌四大农业产 业，加速发展生态旅游，基本形成了以磷化工为主体、特 色农业和生态旅游为两翼的“一主两翼”产业格局。五峰县大 力发展茶叶产业、生态文化旅游业，跻身湖北省茶叶大县 、湖北旅游强县、中国最具民族风情旅游大县和生态旅游 大县。丹江口市重点发展特色产业和旅游业，已发展水果 （主要是柑橘）、畜牧、水产、油茶等特色产业基地55万 亩，特色产业产值占全市农业总产值的70%以上，农民收入 的50%来自优势农业产业。大悟县大力推进以板栗、茶叶、 花生、药材和养殖小区为主的“四板块一小区”建设，板栗面 积达到81万亩，茶叶15.3万亩，花生30万亩，药材5.6万亩 ，规模养殖小区70个，被列入国家绿色食品花生标准化生 产示范区。英山县大力发展茶叶、板栗、药材等特色产业 和生态旅游业，特别是茶叶产业对农民增收的贡献率达到 38.6%。通山县充分发挥旅游、矿产等资源优势，着重培育 生态旅游、石材加工、新型能源等特色产业，尤其是旅游 产业已经成为富民强县的支柱产业。鹤峰县重点打造茶叶 、烟叶、蔬菜、林果、畜牧五大绿色产业集群，特色农产 品板块基地达到80多万亩，农民人平达4亩以上，被农业部 定为“全国农业标准化示范县”。 （三）农民收入较快增长。2009年，7个试点县（市 ）农民人均纯收入达到3462元，比2008年增长10.4%；减少 贫困人口6万余人，下降8.7%。不少农户反映，“脱贫奔小 康打开了思路，农民就业有了出路，产品有了销路，增收 有了门路，大家走上了致富路。”英山县大力实施“五个一 ”工程，即每个村发展1个特色产业、1个农产品加工企业、 1个农民专业合作组织、人平拥有1亩高效经济林、户平拥 有1亩茶，进一步夯实了农民增收致富的产业基础。该县柳 湾镇河南畈村家家户户种茶、销茶，每户每年从茶叶中获 利几万元，全村80%的农户依靠茶叶经营收入建起了楼房。 村民夏清明形象地评价采摘茶叶带来的收益:“一早一桶油、 一天一身绸、一月一头牛、一年一层楼”。鹤峰县森林覆盖 率达82.9%，生物资源非常丰富，过去由于没有得到很好的 开发利用，农民“守着青山没饭吃，抱着摇钱树没钱用”。去 年以来，该县把推进林业产业化建设作为农民致富增收的 重要手段，壮大板块基地，培强龙头企业，形成特色品牌 ，全县林业产值达到3.13亿元，农民人均从林业获得现金收 入1100元，仅箬叶一项每年就为农民提供现金收入近亿元 。 （四）基础设施得到改善。2009年，7个试点县（市 ）共完成小流域治理面积529.6平方公里，高产农田建设 4.19万亩，低丘岗地改造17.89万亩，实施现代农业示范项 目18.6万亩，低效林改造项目8.2万亩，当年解决安全饮水 人口32.5万人，新修通村水泥路1606公里，农业农村生产生 活条件得到进一步改善。五峰县狠抓交通、电力、通信建 设，启动了陆渔一级路建设，融入宜昌1小时经济圈；启动 220千伏电力通道建设项目和渔洋关110千伏变电站改造项 目，通信（移动、联通）、广播电视实现了网络全覆盖。 保康县全年启动实施高产农田改造、低丘岗地改造、土地 开发、公路建设、危房改造、集镇建设等基础设施建设项 目229个，完成投资15.9亿元。当地农民这样描述今日的新 生活“修好了致富路，种上了高产田，住上了新房子，喝上 了放心水，用上了便宜电，烧上了清洁气。” （五）村容村貌大有改观。各试点县（市）大力实施 村庄整治行动，广泛开展“美化、净化、亮化、硬化”工程 ，加快“一建三改”和农房改造，建成了一批环境优美、生态 和谐的新农村。2009年启动村庄整治519个村，改造农村危 房18509户，新建沼气池3.76万口，农村面貌发生了较大变 化。大悟县探索建立了“户保洁、组收集、村转运、镇处理 ”的卫生保洁机制，配备了卫生保洁员891人，垃圾转运员 99人，垃圾清运机动车126台，新建垃圾池2300多个，新建 区域垃圾填埋场20处，彻底解决了农村垃圾无人管的难题 ，使村容村貌大为改观。该县吕王镇刘院村，过去“房屋随 意建，柴草门前堆。污水到处流，垃圾满天飞。”如今的刘 院村，又是另一番景象：农民住进小洋楼，垃圾专门有人 收。门前四季花盛开，后院池塘有鱼游。通山县以建设特 色新村为抓手，围绕106国道、核电公路、通南公路、九宫 山旅游干道等沿线村庄办示范，推进117个试点村的村庄整 治和清洁家园工程，完成新建、改造村级公路1490公里 ，建沼气池8300口，1.5万户农民吃上了自来水，修建了 115处休闲场所，建成了畈中、排楼、南林等一大批特色新 村。 （六）干部群众精神振奋。7个试点县（市）大力实施 “强村富民、强基固本”的“双强工程”，深入推进以卫生村镇 、文明村镇、绿化村镇为主要内容的“三项共建”和星级文明 户创建活动，不断完善乡村治理结构，农村基层组织建设 、民主法制建设和精神文明建设进一步加强，党群关系、 干群关系进一步融洽，乡风文明进一步提高，干部群众精 神面貌发生明显变化。大悟县宣化店镇玄坛村连续5年举办 了五届由农民自编、自导、自演的文化艺术节，既丰富了 群众的精神文化生活，又有利于形成文明健康的乡风。通 山县在各村成立了移风易俗理事会、妇女禁赌会、文明新 风促进会，开展了“文明湾”、“五好家庭”、“十星农户”等群 众性评比活动，引导广大农民形成崇尚科学、崇尚文明的 新风尚。调研中我们尤其感到振奋的是山区干部群众团结 拼搏、昂扬向上的精神面貌。五峰县委副书记向丽对我们 说：“过去对山区脱贫没信心，工作也缺乏抓手，干部群众 有点像霜打的茄子——没劲，脱贫奔小康试点工作启动后 ，上级领导调研勤，各个部门支持多，阶段工作任务重 ，风声水起，一下子把一池静水搅活了，干部群众充满激 情，现在是干部比工作、比业绩，群众比住房、比收入 ，乡村比发展、比进步，形成了干事创业、你追我赶的良 好氛围。”通山县大畈镇西泉村一块景观石上刻有这样一首 诗：樱桃好吃树难栽，不下苦工花不开。幸福不会从天降 ，社会主义等不来。这是西泉村人民的心声，更是7个试点 县（市）干部群众“奋发自强”精神的生动写照。 二、探索脱贫新经验 全省脱贫奔小康试点县（市）的主要作法和经验是 ，坚持一个基本方针——开发式扶贫；形成两个重要特色 ——整县推进、整体推进脱贫奔小康工作；实行三位一体 ——扶贫开发、新农村建设、县域经济发展三大战略紧密 结合；突出四大工作重点——制定规划、发展产业、改善 民生和发展社会事业；实施五条重要措施——高位推进、 对口帮扶、农民主体、整合资源、机制创新。脱贫奔小康 试点的实践，探索了山区贫困地区科学发展的新路径，谱 写了我省扶贫开发史上的新篇章。 （一）扶贫开发与新农村建设相结合。省委、省政府 作出开展脱贫奔小康试点工作的决定，就是把扶贫开发工 作放在全面建设小康社会的大局中来谋划，放在全省经济 社会发展的全局中来部署，放在全省新农村建设的难点位 置来突破，并且从战略方法上把它与新农村建设结合起来 ，达到“整体推进、全面发展”的目标和效果。 一是扶贫开发和新农村建设一同决策。省委、省政府 于2008年5月决定建立仙洪新农村建设试验区，在这个试验 区工作刚刚展开的时候，省委书记罗清泉同志就在思考 ，除了在平原湖区搞试验外，还应在山区搞一些试验，探 索不同类型的新农村建设道路。罗清泉书记和省委、省政 府其他领导深入调查研究，征求各市州意见，决定在全省 29个扶贫开发工作重点县（市）中选择保康、五峰、丹江 口、大悟、英山、通山、鹤峰7个县作为贫因山区脱贫奔小 康试点县（市）。这个试点和仙洪新农村建设试验区、鄂 州城乡一体化试点、88个乡镇新农村建设试点形成我省新 农村建设的多类型试验，号称“湖山城乡”四大试验，这是湖 北新农村建设的经典之作，也是全国新农村建设的全新探 索。 二是扶贫开发和新农村建设一同规划。规划是最能体 现也是最早体现“整体推进”这一特色的。开展脱贫奔小康试 点工作的第一项重要工作就是制定规划。2009年4月，省委 办公厅、省政府办公厅下发了《湖北省脱贫奔小康试点县 （市）工作指导意见》；随后省里出台了《湖北省脱贫奔 小康试点县（市）建设总体规划》两个纲领性文件全面部 署试点县。（市）经济社会、生产生活、民主文明等方面 的工作。总体规划目标就是“两结合”目标，即努力把试点县 （市）建设成为我省脱贫奔小康示范县、山区新农村建设 先进县。按照上述两个文件的要求，省里出台了县域经济 发展、新农村建设、贫困县脱贫3个专项规划和8个部门支 持规划，各试点县（市）与之配套地制定了一系列规划。 规划目标层层分解，一直“落实”到乡、到村，有的县甚至规 划到每个农户。我们在鹤峰县太平乡调查时发现，山区农 户家家都有一本《脱贫奔小康农户规划卡》，时间从 2008年至2013年，项目包括家庭年总收入、人均纯收入、 产业发展、基础设施建设、家居环境建设、素质提升6大类 、39小项，规划得非常明确、具体。 三是扶贫开发和新农村建设一同推进。2009年初，省 里成立了以省委书记罗清泉任组长的省脱贫奔小康试点县 （市）工作领导小组。2009年以来，省脱贫奔小康试点工 作领导小组召开了四次全省脱贫奔小康试点县（市）现场 会议。各试点县（市）、乡镇相应成立一把手挂帅的领导 小组，每月一次通报会，每季一次现场会，半年一次总结 会，县乡村三级干部全力以赴扑在脱贫奔小康的事业上 ，现在“脱奔”一词已成为试点县干部群众最流行的口头语。 鹤峰县委副书记张涛说：“山区抓“脱奔”，就是建设新农村 ，我们现在是党政级级抓“脱奔”，干部人人抓“脱奔”，方方 面面抓“脱奔”，一年到头抓“脱奔””。 （二）富民与富县相结合。就是把扶贫开发和县域经 济发展结合起来抓，在过去“整村推进”的基础上，更大规模 、更大气魄、更大手笔地实施新的扶贫战略——“整县推进 ”。 一是树立富民富县的“核心”思想。省委、省政府对脱贫 奔小康试点的指导思想有明确定位，指出，以促进农民增 收、富民富县为核心。 二是确定富民富县的奋斗目标。脱贫奔小康试点县 （市）工作总体目标前面两条是“县域经济快速发展，综合 实力明显增强”；“乡村经济持续发展，农民收入稳定增长 ”。具体目标包括“富县富民富集体”三大块：力争试点县 （市）生产总值和地方一般预算收入增幅高于全省县（市 、区）平均水平，力争经过五年奋斗摘掉贫困县“帽子”；力 争试点县（市）农民人均收入2009年至2011年年均增长 8%，2012年到2013年达到9%；到2013年，力争贫困人口减 少到乡村总人口的10%左右，60%以上的村集体经济年收入 达到5万元以上。鹤峰县根据实际情况确定的规划目标是 “5年内县域生产总值、财政总收入、农民人均纯收入在 2008年的基础上翻一番，农村贫困人口控制在10%以内，由 9.6万人下降到1.8万人。” 三是探索富民富县的发展路径。山区农民增收，一靠 外出务工，二靠发展特色产业。试点县（市）大力发展劳 务经济，扶持农民发展与家庭经营相适应的农产品加工业 ，扶持发展观光农业及特色旅游业，扎实推进扶贫开发 ，增加农民收入和村集体收入。“山区财政要做大，还是要 靠工业化”。试点县（市）坚持“一主三化”方针，按照“布局 集中、产业集聚、土地集约、生态环保”的原则，以工业园 区为载体，发挥资源优势，把发展特色经济、现代农产品 加工业作为加快县域经济发展的重要途径。一些县限于山 区交通、地理等客观条件制约，引进企业困难，市里帮助 他们在大城市设立工业园区，这一做法被称为发展“飞地经 济”。五峰县抢抓省、市直相关部门和兄弟县（市）帮扶机 遇，在宜昌开发区建设五峰扶贫工业园，已有一家企业落 户，又在枝江市工业园区内筹建对口帮扶五峰工业园。保 康县在巩固本县四大工业园的基础上，又在襄樊市余家湖 建立10平方公里的保康工业园，去年底有5家企业入园，计 划通过五年努力，完成投资100亿元，实现产值200亿元、 税收10亿元。省领导称赞他们是园区经济和飞地经济“内外 发展、比翼双飞”。 （三）开发山区资源与发展农业产业化相结合。产业 是脱贫之基、富民之本、强县之源，可以说是试点工作成 败的关键所在。7个试点县（市）具有明显的山水资源、矿 产资源、物种资源和旅游资源优势，开发山区资源与发展 农业产业化结合起来，实质是走有山区特色的农业产业化 之路，这是扶贫开发也是山区新农村建设的一条主道。 一是把发展产业放在扶贫开发的首要位置。罗清泉书 记在脱贫奔小康试点县（市）领导小组第二次会议上强调 ，坚持把发展产业摆在试点工作的首要位置。省委常委张 昌尔同志在领导小组第四次会议上要求，牢固树立产业第 一、产业扶贫、产业强县的理念。全省脱贫奔小康试点工 作领导小组一年多来开了四次大会，有两次会议都是以发 展产业为主题。 二是发掘山区资源发展特色产业。资源是优势，特色 是竞争力。7个试点县（市）努力做到挖掘和利用资源、创 造和放大特色。五峰县充分发掘资源优势，集中精力“两手 抓”，一手抓采花毛尖的深度开发，着力做大做强采花茶叶 产业；一手抓生态旅游开发，着力打造湖北生态旅游精品 景区，柴埠溪峡谷景区正在全力争创国家“5A”级景区。英 山县靠山吃山，做大做强茶产业。通山县资源优势大，特 色产业多，县委书记曾国平把它概括为“五石四电三特两景 ”。五石：大理石、硅石、石灰石、钒石、白云石，每种石 材都是一大产业；四电：核电、风电、小水电、抽水蓄电 ，5年后县税收将达到10个亿；三特：楠竹、油茶、巴茅草 ，以巴茅草为优质饲料的我省最大的万头现代奶牛牧场正 在建设中；两景：九宫山和隐水洞，一山一水旅游生意火 爆，带动“农家乐”休闲产业蓬勃发展。 三是着力发展现代农产品加工业。发展现代农产品加 工业是加快推进我省农业产业化的一项战略重点，更是山 区脱贫奔小康的一个着力点。7个试点县（市）紧紧围绕农 业和农村经济结构的战略性调整，科学规划、合理布局 ，重点发展以茶叶、板栗、药材、柑橘为主的林特产品加 工，以魔芋和食用菌等为主的特色蔬菜加工，以肉类为主 的畜产品加工以及水产品加工。 四是壮大龙头企业。龙头企业号称农业产业化的“火车 头”。7个试点县（市）按照标准化生产、产业化开发、规模 化经营的思路，集中打造一批市场竞争力强、辐射带动力 大的骨干龙头企业，重点在茶叶、水果、特色蔬菜、水产 品等产业的龙头企业建设上实现突破。做得很成功的有湖 北采花茶叶有限公司，已经成为全国农业产业化龙头企业 ，“采花”商标成为中国驰名商标。 （四）改善民生与促进乡风文明相结合。扶贫开发 ，以人为本；改善民生是扶贫开发的突破口，也是深得山 区群众拥护的民心工程、德政工程。把改善民生和促进乡 风文明结合起来抓，基层干部称之为大山深处的一场深刻 革命，这场深刻革命不仅带来了新家园和新环境，也催生 了新精神和新风尚。 一是优先投资开展基础设施建设。试点县（市）主要 办了四件事：第一件事是修路，加大试点县（市）通高速 公路或通山区一级公路建设力度，加快通乡通村公路建设 ，鼓励和支持有条件的地方修建通组路。第二件事是强化 农田水利建设，以土地整理为平台，每年每县建设高标准 农田2万亩。第三件事是加大村庄整治力度，把村庄规划、 民房建造、“一建三改”、发展庭院经济工作一起推进。第四 件事是加速解决农村安全饮水困难。这四件事办得扎扎实 实，干部群众人人拥护。 二是着力发展山区公共事业。试点县（市）大力推进 农村文化建设，大力发展农村教育事业，加速发展农村医 疗卫生事业，开始建立新型农村社会养老保险制度，稳步 推进农民最低生活保障制度建设。保康县全县纳入低保人 数达到1.6万人，占农村总人口的7.1%，6个卫生院和50个卫 生室得到改造，中小学校舍、乡镇文化站、村体育健身室 和农村福利院得到