税改后农村公益事业怎么办？ ——湖北监利百村调查 最近一段时间，我借工作之便，就“税改后农村公益事 业怎么办”这个问题，走访了监利县21个乡镇105个村（每个 乡镇5个村），“故事”听了几百个，笔记录了两大本，想用 一两句话提炼调查结果有点 为难，不过，有位村干部编了 一段绕口令，倒是可以帮我这个忙。他说税改后的农村公 益事业“有些事情急需搞，因有政策不好搞，可让群众代表 搞，但要监督规范搞，不搞群众有怨言，乱搞税改就白搞 ，农民应该出钱搞，国家也要参与搞。” 一、监利县委的审慎探索 手头有几份资料，看得出监利县委在“税改后农村公益 事业怎么办”的问题上非常稳重又比较积极的态度。 一份是今年8月19日，县委书记余日福在全县农村税改 工作会议上的讲话，关于兴办公益事业这一块是这么说的 ： “发展是硬道理，离开了大发展谈些修桥修路的小事 ，那不是科学的发展观。办好事应该，但要量力而行，社 会事业与经济要协调发展，监利的老百姓如果温饱问题没 有很好地解决，他们也不奢望社会事业达到一个现代化的 水平。我们有的地方，不要拿建设公益事业的帽子来掩盖 一些见不得人的东西，比方说搞点政绩工程，搞点形象工 程。这样做，老百姓实际上是不同意的。” 余日福同志这段话是有所指的。这场大会上，县税改 办通报了全县税改方面的16个问题，其中最严重的问题 ，是3个乡镇以建乡村公路为由挤提村级两工和一事一议经 费，少数村违规收取村级公路集资，个别村农民不堪乡村 两级公路集资重负，意见很大。这些问题引起了县委的高 度重视，分管税改的县委副书记傅先明还为此在大会上拍 了桌子。这些问题在会后都得到了整改，相关组织和责任 人受到了处理。 余日福在这场讲话中针对“现在乡村干部处于两难境地 ，不为群众办事，怕群众不拥护；想搞一点事业，又怕违 反政策”讲了五句话，叫“五个宁可不可”：“宁可放慢公益事 业的速度，不可违背税改政策的落实；宁可牺牲政府的政 绩，不可牺牲政府的形象；宁可得罪少数干部，不可得罪 多数农民；宁可让干部过紧日子，不可让农民过苦日子 ；宁可让少数人说政府没有人情味，不可让多数人说政府 没有党性原则。” 这个会上正式提出：监利高速公路连接线的建设暂缓 执行（按高速公路修筑进程，可以推后两年），村级公益 事业建设一定要规范操作（只能由村民理事会操作，不得 由村支部操作）。 另一份材料是今年9月20日，监利县委、县政府颁布的 《关于进一步严格执行农村税改政策、严肃税改纪律的若 干规定》（监发[2004]12号文件），简称“十六个不准”，这 “十六个不准”全县乡村干部多数知晓，其中第四个不准是专 门针对“公益事业”定的。原文如下： 不准乡（镇）、村提卯子集资。对那些急需办、大多 数群众同意办的一些公益事业，如修桥、修路、新建水利 设施等，要按村民自治的办法，由村民自发组织，从村民 中挑选代表来办，村民委员会对资金收取使用等情况要进 行监督，对违规集资的，除一律取消和清退到户外，对有 关责任人给予党内严重警告、行政降级处分；情节严重的 ，给予撤销党内职务、行政职务处分。 正当我修改这份调查报告时，监利县以县委办、县政 府办的名义下发了一个《关于切实解决三个突出问题，认 真做好当前农村税改工作的紧急通知》，通知的第三个问 题就是“严格规范兴办村级公益事业行为”，与前段引文类似 ，但更加具体明确，原文照录： 乡镇和村级组织一律不得提卯子集资兴办公益事业。 对那些急需办、群众有强烈愿望办的一些公益事业，如本 村范围内的农田水利基本建设、修建村级道路等，一定要 在充分考虑本村农户承受能力的前提下，实行一事一议、 民主决策、民主管理，本着量力而行、群众受益、事前预 算、上限控制的原则，并按村民自治的办法，由村民自发 组织，召开村民大会或村民代表大会，经2/3以上的农户同 意并签字。同时，要推选公道正派、热心村级公益事业、 有办事能力的群众代表组成村民理事会，负责公益事业所 需资金的收取和使用、工程合同的签订及工程质量的监督 。村民理事会对资金的使用情况应分阶段向全体村民公开 ，接受群众监督。在兴办公益事业中，要分轻重缓急，不 能贪大求多，急功近利，不得超出农民承受能力。村民委 员会要认真履行指导、协调、监督的职能，避免村民理事 会在兴办公益事业中被农村宗族房头和社会黑恶势力所操 纵。凡不按规定兴办村级公益事业的，将严格按照监发 [2004]12号文件第四条规定，对有关责任人予以追究。 二、监利百村的积极实践 我这次调查的村，大多是各乡镇推荐的“税改后公益事 业办得比较好”的村，也有少数“要办、未办、不知怎么办 ”的村。综合那些所谓办得比较好的村，主要有7种搞法，我 把它叫“监利百村兴办公益事业的7种模式”，实际是7种“找 钱模式”，其中也含“经办模式”。所谓税改后公益事业怎么 办，主体是拿什么来办，说白了，就是政策不允许你收钱 ，你想办事业，找谁要钱？其次是谁来经办。监利县委的 探索侧重回答“谁来经办”的问题，“找谁要钱”，7种模式不 一定“名正言顺”，但大体上都还“切实可行”。 （一）找家乡出去的老板 之所以把这列为第一种，因为7种模式中，此种模式来 钱较多。名列第一的要数桥市镇长垸村在深圳做股票生意 的吴老板。近两年，他个人出资170万元，修建了一条桥市 镇直通他老家长垸村的公路，全长6.5公里，宽3.5米。村里 未出一分钱，并且坐收乡村公路上级配套奖励资金30万元 。另外，他还投资13万元，完成了长垸村涵闸改造；投资 3万元，修了他所在小组的公路。这位吴老板承诺：今年年 底再投13万元为全村老乡家家户户安装闭路电视；投资 10万元作村级人才启动资金。如果能请到专家为该村设计 发展规划，他准备分三期共投350万元。长垸村村支书贺兰 山高兴得不得了，四处托人请省市专家来帮他谋划。 这方面比较有影响的典型不少。福田寺镇老榨村出去 的西南交大陈教授，一次性捐款10万元给家乡修路。柘木 乡柘木村出去办工厂的博士刘锦成，捐40万元给家乡修路 、办学校。每个乡镇都有这方面的例子，比较集中的要数 网市镇和龚场镇。网市镇和龚场镇两地外出划玻璃的特别 多，几十万上百万的老板多，他们已在全国玻璃行业呼风 唤雨、主宰沉浮。这些人回报家乡也比较丰厚，这两个地 方的村一级公益事业依靠他们发展较快。网市镇三关村户 户都通水泥路，家家都有闭路电视，通水通电，生产条件 也好，生活都很富裕，村头村尾到处可见老人们背着手悠 闲地散步。像这样的村，网市还不少，都是沾了在外老板 的光。网市镇里修大市场，找玻璃老板集资80万元。镇委 书记外出筹资，老板们用飞机接送，坐的是奔驰车，住的 是总统房。网市这几年镇里集资，村里集资，组里还集资 ，反正外面老板多的是，银子大大的有。扒头村找外地老 板集资搞了四次，修路、办学校、办水厂、建市场、通电 话、通电视，好事做了不少，村支书黄孝廉说：“实在不好 意思再去找了”。杉树村去年修一条2.3公里的水泥路，原准 备找全村所有在外地的老板集资，玻璃大王贺辉武闻讯后 ，愿意独资建设，投资30万元，镇里为此发了他一块奖牌 ：“社会公益事业贡献奖”。该镇近些年每年开一次这样的表 彰会。 （二）找家乡出去的干部 周老嘴镇大李村眼下又准备修路，资金来源是三个一 点，其中一点是在北京某部工作的老乡李某答应10万元 ，年底到账。村主任李兴全咧着嘴乐哈哈地告诉我，前年 也找他搞了10万元。 网市镇新河村支书贺道美同样高兴地跟我说：这两年 村里得亏在市里工作的贺老乡，解决了20万元，村里修了 一条1500米长的主道。 网市镇公道村在省里工作的郭老乡一次性为村里争取 40万元资金，修了一条2000米长的水泥路。 汪桥镇李湖村支书李和平上任两年，搞了几件大事 ，去年筹资52万修了一条4公里的公路，其中一部分钱就是 找几个在外工作的领导争取的。在外当官的出了钱，在家 中奖的也不落后，有个叫和子的农民摸奖中了500万，也给 村里捐出2万元修路，村民笑他是“达到干部的境界，享受干 部的待遇”。 柘木乡长江村村支书杨宗保是个“为群众办实事、还特 别会找人办事”的能干人，他找的是县里一位主要领导，本 来这个领导不是本村出去的官，因为跟这个村是同姓，攀 的老乡，走的义气，找的也勤，前后找了12趟，争取资金 24万元，村里拿这笔钱办了一个中心水厂。 找干部的例子不如找老板的例子多，一来监利出去的 干部不多，二来当干部的有一多半并不握有实权，有一些 连日子还过不去，哪里还有余力支援家乡？出外打工的能 大把大把地捐钱，在外当官却一个子儿也拿不出来，这使 得一些当官的在乡亲的面前抬不起头，也使得官本位的思 想在民间打折兑水。笔者也当个小干部，家在监利白螺镇 联盟村，联盟村里几次找我“解决一点问题”，尤其是去年联 盟村的当家桥断了，群众生产生活很不方便，找我想办法 ，并且说邻近村在外面的干部都能争取资金回家又是办学 校又是修公路，我无能为力，无言以对，以我的感受，这 类公益事业找在外工作的老乡，常常使得老乡难堪。当然 ，有权力支援家乡又不违反政策更不从中牟利，这样的事 应该办，用我老家村支书余乐心开导我的话说：“当年毛主 席还修韶山灌渠和韶山铁路呢，谁不为家做点事。”） （三）找蹲点的领导 这种类型用“找”字可能不恰当。一般来说，稍微好一点 的单位和稍有权力的领导下去蹲点，都愿意为老百姓办点 看得见摸得着的实事。 程集镇四车村、南桥村有两位市领导蹲点，两个村依靠 领导关怀支持，分别投资了30多万元各修了一条2.5公里的 村级油渣路。 周老嘴镇七台村是省直一家机关的扶贫联系点，村支 书傅孝平抓住这家财神爷不放，一次性争取扶贫资金15万 元，修了一条上街的路，1500米长。此外，又零星地争取 了两笔资金，每次2万，解决了村里进组的路。 棋盘乡桐梓湖村，2003年新建卫生厕所50个，垃圾池 50个，铺设彩色地板人行道2500米，加宽桐梓湖公路 2500米，添置路灯50盏。今年，投资55万元的水厂正在建 设中，投资12万的通组公路，已完成路基工程。他们准备 三年再投入115万，完成“四通四改”，建成无公害水产品示 范基地和自然生态保护村。这么多的投入，钱从何处来 ？从领导来，从上级来。桐梓湖村是全省文明新村示范单 位，省市县三级不少部门倾情投入。 监利这次百名机关干部下村当第一支书，半个月不到 就出现了一批为村里办实事特别受群众拥护的先进典型 ，第一个是邮政局的干部，包的是新沟镇新南村，主要成 绩是一下村就争取到邮政局资金投入，维修了已经毁损的 新南大桥，为老百姓解决了生产生活的一大难题。一同到 新沟任职的另一名农业局干部，工作特别认真，就是差点 “干货”，自己老觉得“不好意思”，该村支部书记说得挺实在 ：“下乡蹲点，送政策送技术，最好还能送钞票，农村工作 实在，农民需要实惠，所谓人缺思想地缺肥，村办事业缺 的是人民币，蹲点的领导最好能带一点来。” （四）找政策 周老嘴镇和程集镇是省级贫困乡镇，每年沾政策的光 ，可以办一些公益事业。像程集镇这两年修了一条主公路 ，72万元，多半是上级支持的。周老嘴镇这次又争取了一 个重头项目：农田高产示范区项目，涉及到几个村，估计 投资上千万。柘木乡付桥村争取到一个国家土地改造项目 ，自己不花一分钱，全部由上面拨款。桥市镇血黄村争取 上级政策，把全村的农田改造纳入国家万亩优质稻基地建 设，得到国家投资20多万元。前面提到的桥市镇长垸村吴 老板投资修公路，公路验收达标，他们又可以从配套政策 上得到30万元，又可以做成一笔不大不小的公益事业。全 县所有村级修路达到标准的都能享受一公里补5万元的政策 配套资金。柘木乡、尺八镇、上车镇、红城乡等几个沿长 江边上的乡镇因为长江干堤整险加固挖田较多，得到了应 有的政策补贴，老百姓分了一部分钱，村集体也办了一些 公益事业。其他如民政、扶贫、文化、广播、电视等方面 也有一些好政策下乡，会钻会找的干部总能先得、多得一 些实惠。这似乎印证了农村的一句俗话：早起的鸟儿有虫 吃，好哭的孩子有奶吃。 这种争取政策兴办公益事业的事，村一级可能要被动 一点，乡镇和县一级主动一些。今年监利县乡村公路建设 全面启动，县里在争取大政策倾斜，这些大政策包括国债 交通建设项目，中部崛起战略，粮食生产区基础设施建设 以及省委、省政府提出武汉市和江汉平原率先实现交通现 代化等。监利县委、县政府于9月5日召开专题会议，研究 如何争取政策改变监利落后的交通状况，会上制订了监利 交通发展的近期目标，即新建通乡二级公路200公里，县到 乡镇所在地公路基本达到二级公路标准，新建三级油路 100公里，乡镇与乡镇之间连接公路基本黑色化等。有县里 这一个争取政策的规划引导和拉动，全县乡村公路建设已 呈热的趋势。 （五）找企业 找企业有两种情况，一是找办在村里或村边上的县乡 企业。想办村级公益事业，找他们支援一点，或者叫“敲”一 点，这些企业和他所立足的村相互依赖发展，做点贡献应 该。这在全县不普遍，因为监利工业一直“短腿”，有企业和 有能力支援村办公益事业的企业太少了。新沟的银欣可算 得上一枝独秀。他们为新沟镇、为企业周围的村包括他们 设在其他乡镇的分厂，为所在乡村都做了一些公益事业投 入。其他如容城、朱河，因是工业老镇，也有这方面的不 多的例子。桥市镇血黄村地处湖区，村支书唐爱林笑称 ：“一直是春风不度玉门关的地方”，这一次“忽如一夜春风 来，两树梨花接连开”，一树梨花是前面提到的争取20万元 万亩优质稻基地投入，另一树梨花是随岳高速公路过境 ，唐爱林以施工须有好路走为由找施工单位，已基本达成 协议“以施工单位投资为主体地建设村级新交通”。施工单位 老总笑说：“血黄村厉害，过路企业都不放过”。 另一种情况是依托村办企业收入或其他经营收入兴办 公益事业。这样的村不多，监利县778个村总负债41102万 ，负债100万元以上的村82个，10万元以下的村106个，只 有40个村基本无负债。我在走访的近百个村中，只有三个 村可以自豪地说：“我们是用村里的企业积累为群众办好事 。”这三个村一个是柘木乡长江村。长江村靠近长江，靠江 吃江，村集体有一只摆渡船，那是一根摇钱树，还有200亩 芦苇，那又是个聚宝盆。群众在大江两岸做生意，都还富 裕，村里房屋排了队，水泥路进了门，“老婆婆下雨天穿绣 花鞋串门”。村办小学修的“小巧玲珑，有欧洲情调”。村办 水厂，可供3000人吃水，全村只有660人，外村沾了一多半 的光。现在村里还有60万元存款，所在的柘木乡还借了他 们几十万元钱。 另一个是汪桥镇上坊村，也有一点交通优势。它是几 个乡镇的交叉口，有一条小街，这个村的支部书记李盛明 ，当了11年村干部。这两年，村里改造了低湖田，花了1万 元；铺了一条油渣路，贴了2万；办有线电视，村里贴了 7万；每个组新配了一台电动机，用了2万；修了一座桥 ，5000元。事情办得比较多，也办得比较好，钱从哪里来 ，群众都晓得：“卖土地卖的钱”。村里有一片原来办轮窑厂 现在倒闭的闲置荒地，村支部在这片荒地上大做文章，一 开发二炒作，第一次卖出14万元，第二次卖出37万元，还 可卖几十百把万元，李支书笑说：“房地产涨得特别快，现 在一个台基卖3万还争的打架”，办完这些公益事业，村里不 欠一分钱的外债，村里账上还存28万元的现金，农户还欠 村里9万元的债。 第3家是朱河镇城建村。城建村依小城而建村，村支书 杨立明当了17年书记，7年村主任，7年小队长，是村里“长 了毛的元老”。去年他“发了一大作”，为村里修了29条路 ，“所有角落都修进去了，水泥路修到大门口只可惜不好修 上楼”，这29条路全长4446米，宽3.5米，没有要求老百姓出 钱（道路竣工庆典时，一部分老百姓自发地送了一部分钱 ），总投资98.64万元，其中村里投资70万元，组里投资 28万元。钱从哪里来？村里有几个小企业，组里也有收入 来源，这些年村组干部“节衣缩食”节约和积累了这笔钱。 城建村的公益事业有别于全县，应该说是规模和品位 上了一个档次，尤其是品位。小学生读书全免费。大学生 读书有补助，每人每年1500元，村里现有大学生27人。老 年人发奖金，全村70岁老人69人，每年春节每人发100元的 长寿奖。退休村干部有补助，村退休干部6人，每人每年 1280元。杨支书告诉我，从今年开始，准备搞一个老年人 三级保险，“不用国家保，我们自己搞”。村里60岁以上的老 人现有191人（老的比小的多，全村14岁小孩只有123人 ），村组户三级出资各三分之一，保每月生活费40元。估 计村里每年要出8万元钱，这8万元钱已有了着落，他们正 在筹备在开发区建一栋房子出租，14间，6000元1间，每年 可收8万元，这栋“老年人保险楼”又是一大公益事业，并且 是有层次的公益事业。 （六）找“一事一议”和“两工” 实际上，找一事一议和两工也是找政策，因为它是专 门的税改政策，把它单列出来，是为了说得清楚一些。 湖北省委、省人民政府《关于开展农村税费改革试点 工作的通告》（2002年6月21日）第三条规定：村内兴办集 体生产和公益事业所需的资金和用工，不再由农民固定承 担，实行一事一议，民主决策，上限控制，监督使用。筹 资额每人每年最高不得超过15元，筹劳每人每年最高不得 超过10个标准工日。 《湖北省村级范围内筹资筹劳管理办法（暂行）》第 五条规定：下列项目所需资金按规定途径解决，不得以兴 办村级公益事业名义向村民筹集资金：1、农村义务教育、 中小学危房改造、计划生育、合作医疗、初级卫生保健、 优抚、民兵训练、乡级道路建设。2、村级干部报酬，五保 户供养，村办公经费等。第六条规定：全省用3年时间逐步 取消统一规定的劳动积累工和农村义务工，2002年每年农 村劳动力承担劳动积累工和农村义务工最高不超过22个 ，2003年不超过15个，2004年不超过10个，2005年全部取 消。第7条接着规定，两工取消之后，仍需向农民筹劳的 ，每个劳动力每年承担劳务不得超过10个标准工日。 上述文件政策写得很清楚，村级公益事业只能在一事 一议和两工中解决。对于一事一议，有明确的要求，有事 才议，议后报批，批后执行，专款专用；对于两工折资 ，中央和省里文件也规定得很清楚，不能强行以资代劳 ，除防汛抗灾经县人民政府批准外，不能跨村使用。两项 筹资筹劳都要本着“量力而行、群众受益，事前预算，上限 控制”四句话原则进行（农业部印发的《村级范围内筹资筹 劳管理暂行规定》）。国务院为此专门制订“三个不准”，其 中两个不准是：不准超范围、越标准进行一事一议，筹资 筹劳，不准在农业税及附加和一事一议之外对农民进行任 何形式的摊派和收费（国办发[2003]85号）。 上头的文件规定得严严实实、滴水不漏，下面的情况 如何呢？也就是一个村的一事一议和两工究竟能收多少钱 ？可以办多大的事？是不是按规矩收了？收了是不是办了 事？ 下面是周老嘴镇5个村的调查情况： 爱华村2297人，1290个劳力，今年一事一议收了3万元 ，两工收了5万元，共计8万元钱。他们村用两项收入3年办 了一件事，即修了一条路，4000米，花了17万。 罗家村，1506人，835个劳力，今年一事一议收了2万 元，两工收了4万元，共计6万元。村里把这笔钱补贴在今 年的农田改造上，疏洗了4000米的沟渠。 向桥村1 3 6 8人，7 4 4个劳力，今年一事一议收了 20520元，两工收了37200元，合计57720元。村支书雷运章 说，这两笔钱只能维持修整旧有的公益事业，比方说修补 桥梁和路面，修整涵闸和沟渠，搞新建设远远不够。他们 村有4件事急需要搞，一是修了4年的碎石路要重新翻修 ，二是全村的老沟要疏洗，三是全村26座桥洞涵闸都已老 化，还是1972年建的，今年只整修了3处，其余的17处估计 要花20多万，四是想办一个水厂，要60万元。完成四件事 需要上百万的资金，靠一事一议和两工“做胡椒都不辣”。 七台村1189人，702个劳力。今年一事一议收了1.5万元 ，两个收了3.5万元，合计5万元。这5万元贴在今年多方投 资的村级道路建设中。 大李村，1673人，898个劳力，今年一事一议收了2万 多元，两工收了4万元，合计6万多元，这个村近两年的道 路建设工程量大，两项资金都补贴进去了。 周老嘴镇的两工都已折资收取，其他乡镇有的已收了 ，有的还未收。全县也有少数村不收一事一议或两工。 手头有一份监利县2004年劳务负担总表，全县21个乡 镇（两个农场在外）农业人口95.2万人，劳动力51.6万个 ，一事一议总收入1364万元，人平14.3元，两工489万个 ，劳平9.5个，按每工5元折资，两工应收2447万元。全县一 事一议加上两工斥资等于3811万元，平均每个乡镇181万元 ，平均每个村48986元。 一事一议和两工平均每村48986元，这是应收的，实收 情况有差距。监利县有三分之一农业劳动力出去打工，有 四分之一的农业人口在外面，收这两笔款子非常难，一般 的村能收60%差不多。60%是多少，平均每个村是29391元 ，这笔钱能做好大一件公益事业呢？修村级油渣路只能修 200多米，修村级水泥路只能修100多米，修个简单的人行 桥还可以，修个自来水厂，少说也得10年积累。这笔钱理 论上是要专款专用，实际上不大可能，钱上面又没作标记 ，收起来后哪里要得急就往哪里按了，一部分村用在村三 项开支里了，一部分村用来还债和抵了任务，真正用在公 益事业上的并不很多，这也就是当前税改之后农村公益事 业大多处在停滞状态的症结所在。白螺镇高黄村支书彭训 清就此编出一首顺口溜：钱少不够用，专款未专用，户里 收不齐，村里防空洞（债务亏空）。 税改政策里还有一个可用于公益事业的资金来源，不 过，只是一小部分，附在一事一议和两工政策之后说一下 。鄂农税费改办[2003]14号文件指出：村级机动田缴纳的农 业税正税必须统一入财政金库，由财政预算统筹安排，具 体安排，可以适当增加村级运转及村级公益事业建设方面 的支出。政策里的资金好像只有一点点，但是，实际工作 中，少数村正是利用机动田收入来兴办村级公益事业。监 利沿湖乡镇分盐镇、棋盘乡、福田寺镇、毛市镇、柘木乡 、白螺镇、朱河镇、桥市镇等十几个地方，村里机动田相 对多一些，有的村机动田面积大于计税面积，这些村的机 动田收入有一部分用在公益事业建设上。 （七）再找群众 第六条找一事一议和两工已经找过了群众，农民该交 的交了，乡村该收的收了，税改政策规定，凡是没有政策 依据、村级自立名目向农民收取的各种费用一律取消（