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关于全市土地财政发展特点、主要问题及对策建议报告

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关于全市土地财政发展特 点、主要问题及对策建议报告 土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊的财政 现象,通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地相 关产业产生的租税费等收入的一种财政模式。2020年*市土地出 让收入为2941亿元,居全国首位。据Wind数据统计,*2020年的 土地成交总价达到3138.1亿元。可见,*市土地财政规模大,政 府对土地财政存在一定依赖性。 不可否认,土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、 增加地方收入等方面发挥了重要作用,但是随着土地财政的发 展,也逐渐暴露出一些问题:第一,土地财政的膨胀逐渐导致 地方政府患上“土地财政依赖症”,膨胀的地方债、不可持续的 土地出让金收入极易引发地方政府的财政危机;第二,土地财政 以大规模土地开发为特点,极易造成土地资源浪费、农民权益受 损;第三,土地财政的过程伴随大规模资金流动,可能引发土地 违法、地方官员腐败;第四,土地财政助推城市房价上涨,损害 居民福利;第五,银行作为土地财政的资金池,承担了地方政府 土地金融、个人房贷、房地产企业融资等功能,一旦土地财政不 可持续,银行的金融风险有可能引发系统性风险。目前,*省、 广州市、佛山市等地已经开展了土地财政的专题研究。*所处区 位非常重要,土地财政规模突出,土地财政对城市发展产生重要 影响,因此,有必要系统认识*市土地财政特点,并剖析相关问 题。 一、*市土地财政发展特点 一般认为,土地财政来源有以下三个途径:一是地方政府通 过国有土地使用权出让和转让,获得土地出让金收入,即通常所 谓的“卖地收入”;二是地方政府通过发展建筑业和房地产交易 获得的税收收入、收费收入等,这部分收入并非直接来自土地交 易,但是这部分收入高度依赖土地资源的投入;三是地方政府以 土地储备中心、政府性公司和开发区为平台载体向商业银行进行 土地抵押获得的融资收入及债务收入。根据研究目的和数据的可 获取性,本文采用中口径土地财政指标代理土地财政规模,即土 地财政为土地出让金收入、耕地占用税、房产税、城镇土地使用 税、土地增值税和契税之和。数据来源于国家统计局网站、《中 国国土资源统计年鉴》、*统计局网站及相关城市统计年鉴,个 别缺失数据采用数据差值方法予以估算。 考察*市2010-2020年土地财政发展状况,总结其发展特点如 下。 (一)土地财政规模持续增加,增长率起伏波动 总体看来,2010-2020年间,*市土地财政收入规模呈现增 长趋势,从2010年的1340.01亿元增长到2020年的4311.46亿 元,增长了2倍多,仅2012年、2017年土地财政收入规模比 上一年小。这种个别年份的萎缩状态导致土地财政增长率呈 现起伏波动的趋势。图1表明,2012年土地财政收入增长率最 低,为-18.5%;2013年最高,为42.7%。2020年土地财政收入 规模达到4311.46亿元,创历史新高,土地出让金增长率也达到 了32.2%,使得*市成为全国瞩目的土地财政焦点地区。 (二)土地出让金收入波动上扬,受政策影响较大 2010-2020年间,*市土地出让金收入从2010年的880.09亿元 增长到2020年的2941.00亿元,年均增长率16.96%,总体上表现 出波动起伏的增长态势,其变化特征与各项调控政策遥相呼应。 例如:*市从2009年开始探索实施土地预申请制度,2010年土地 溢价率走低。 2011年,由于“国八条”(限购)和房产税试点政策对土 地市场有一定的抑制作用,2011年4-5月间预申请制度重新走 回了传统“招拍挂”的老路,从某种程度上讲,这种房地产 政策的出台引致土地市场变“冷”,导致2012年土地出让收入 出现了下降的态势。2015年*市实施土地预申请制度改革,赋 予区一级政府更大的主动权,促成了*市土地出让市场的“小 阳春”。2017年“,房住不炒”政策的实施又为房地产市场降 温,直接影响土地出让金收入。2020年,受疫情冲击,前三个 季度*市GDP增速均为负值,通过加速土地出让,获得大量财政收 入。 (三)土地税收收入低位增长,房产税比例不高 2010-2020年间,土地增值税、契税、城市维护建设税 在六个税种中数值较大。2010年,契税在六种税中数额最 大,为173.58亿元,占土地税收收入的37.74%;2020年,土地 增值税数额最大,为497.68亿元,占土地税收收入的36.31%。由 于城市维护建设收、契税和房产税主要在城市建设与房地产交易 过程中征税,而契税、土地增值税、耕地占用税与城市建设、征 地拆迁等紧密相连,上述数据说明,在2010-2020年间,*市城镇 化过程经历了以大规模房地产交易、大量建设为特征的“城市大 发展”过程。 值得一提的是,*市自2011年开始试点房产税,从数额上 看,2011年房产税73.66亿元,是2010年的1.18倍,但是从房 产税占土地财政的比例看,2010年房产税占土地财政税收收入 的13.55%,2011年占12.16%,2020年为*%,房产税的征收并没有 改善房地产保有环节征税比例低的财政问题。截至2020年,房产 税尚未成为*市地方政府财政收入的主体税种。 (四)综合地价高位运行,位居全国前列 2010-2020年间,*市综合地价高位运行。2010年,*综 合地价为12797元/平方米,在全国106个主要城市中排名第 四;2017年综合地价最