关于基层应急管理体系建设现状及优化路径的 调查分析 党的二十大报告指出，“完善国家应急管理体系”［1］。应急 管理是实现公共安全和社会稳定的重要方式之一，基层应急管理 体系的建设状况直接影响国家层面的应急管理体系建设。2024 年 9 月 21 日，中央全面深化改革委员会审议通过《关于进一步 提升基层应急管理能力的意见》，要求“推动应急管理工作力量下 沉、保障下倾、关口前移”［2］，指明了当前和今后我国应急管 理体系建设的重点在基层。2024 年 7 月 18 日中国共产党第二十 届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全 面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确指出“要强化基层应 急基础和力量建设”［3］。“基础不牢，地动山摇”，基层是应急 管理工作的落脚点，基层应急管理是实现社会稳定和国家安全的 “压舱石”。 2021 年国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》提出“积 极推进应急管理体系和能力现代化”［4］。在国家层面的战略部 署下，各地纷纷出台市级层面的“十四五”应急管理体系和能力建 设规划。在实际的推进过程中，基层应急管理工作面临着诸多问 题，如应急预案的针对性和可操作性不强、专业人才配备不足、 组织机构设置不合理等，这些问题与存在的短板成为基层应急管 理体系建设必须完善和优化的重要方面。现以 xx 省 x 镇为例， 通过对 x 镇应急管理体系进行深度剖析，分析当前基层应急管理 体系建设存在的共性问题，以期寻求更符合实际的优化路径。 一、案例调查：x 镇应急管理体系建设的 SWOT 分析 x 镇位于 xx 省东北部，2023 年常住人口大约 6 万人。根据 以往的统计数据，x镇面临的突发事件类型主要表现为自然灾害、 事故灾难（安全生产事故、交通事故）、社会安全事件（暴力事 件、刑事案件）等。 （一）优势分析 一是建立起基层应急管理的组织结构。x 镇按照县乡镇机构 设置、职能配置和人员编制方案的要求，在镇政府下设置 4 个综 合性办公室，分别是党政办公室、平安建设办公室、规划建设办 公室、公共事业办公室。与应急管理职责相关的是平安建设办公 室，下设综治中心和应急管理办公室。整体来看，x 镇的应急管 理组织结构分为三个层级（如图 1 所示）。 首先是县级层面，x 镇是 A 县所辖乡镇之一，接受 A 县党 委、政府的领导。A 县人民政府下设县应急管理局，负责领导、 组织、协调全县的应急管理工作，其职责范围为自然灾害和安全 生产事故突发事件的应对处置。其次是乡镇层级，平安建设办公 室下的应急管理办公室与 A 县应急局对接，主要是协助县应急 管理局做好相关的检查工作，进行日常的信息沟通协调等。最后 是 x 镇下辖的村级组织，依靠村“两委”班子（村民委员会、村党 支部委员会）开展日常的应急管理工作，如组织开展日常巡逻、 应急演练、风险隐患排查治理等。 二是建立健全应急预案工作机制。应急预案是落实应急法律 法规的具体执行方案。2007 年施行的《中华人民共和国突发事 件应对法》将突发事件分为四类，分别为自然灾害、事故灾难、 公共卫生事件和社会安全事件，基本上涵盖了社会上所有影响公 共安全的事件。在此分类基础上，x 镇根据要求编制了群体性事 件、安全生产、公共卫生事件、自然灾害等领域不同类型的应急 预案，基本上形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案工作机制， 为基层突发事件的应对处置提供了基本依据。 三是建立全覆盖的网格化体系和联合巡逻工作机制。从市级 层面来看，在 2012 年举行了城市管理网格化启动仪式，标志着 从 2012 年开始在城市管理领域实施网格化管理。依托城市网格 化管理，x 镇在新冠肺炎疫情的防控中取得了较为理想的防控效 果，没有出现本地疫情扩散蔓延的情况。在常态化的应急管理工 作中，x 镇依托市级网格化管理平台，2023 年配齐了覆盖全辖区 的综治信息系统专业网格员。专业网格员通过“铁脚板”的排查方 式，录入上报各类矛盾纠纷案件 163 件，案件化解率达到 100%， 矛盾纠纷发生率同比下降 9．4%。同时，x 镇建立了公安机关与 村群防群治队伍联合巡逻的工作机制，扩大了日常巡逻队伍，弥 补了公安机关巡逻队伍人员不足的缺陷，建立起了“以政府为主 导、社会力量有序参与”的良性治理格局。 （二）劣势分析 一是乡镇应急管理的组织结构设置、人员配备需进一步完善。 根据《A 县乡镇机构设置、职能配置和人员编制方案》，平安建 设办公室下的应急管理办公室主要承担应急管理职能，像防汛抗 旱、减灾救灾还是由原来的部门负责，没有将自然灾害、事故灾 难类突发事件的应急管理职责整合到应急办中。原来所属部门工 作人员专业性比应急办的工作人员要强，因此在基层应急管理体 系建设过程中存在现实问题：基层应急管理职能是否需要进一步 整合？这导致了一个普遍存在的问题：“国家—省—市”三级应急 管理体系建设比较完善，但是基层应急管理体系建设相对薄弱。 多部门的统筹管理增加了协调成本，容易出现治理碎片化的问题。 由于乡镇基层工作人员流动性较强，x 镇应急办工作人员仅有 2 名，且不属于相关专业方向人员。基层行政事务较多，应急办工 作人员经常性被协调去参与、开展其他工作，容易造成常态化的 应急管理工作人员不够、不专业的情况。 二是乡镇应急预案同质化程度较高，缺乏针对性和可操作性。 应急管理的主要作用突出表现在非常态事务的处置应对上，基层 政府容易忽视常态化的应急管理体系建设，主要表现在应急预案 的制定上。依据有关规定和要求，相关行业和领域要制定应急预 案，x 镇按照要求制定了不同类型的应急预案，但是部分应急预 案依据统一的模板制定，一些工作人员抱有“为了应付上级检查” 的心态，应急预案编制存在“左右一样平、上下一般粗”的问题， 缺乏对本地实际的风险性评估，工作职责和应急处置措施的编制 不够具体。有的工作人员在组织开展应急演练的过程中，存在着 “走过场”、应付检查的问题，应急演练检验应急预案的重要作用 没有得到有效发挥。 三是相邻乡镇间应急联动机制不完善。构建相邻乡镇间应急 联动机制可以在突发事件发生后“就近处置”，提高突发事件应对 的效率。在基层应急管理工作中，遵循的是“属地为主，分级负 责”的原则，各乡镇间更注重自身管理及上下级之间的纵向资源 的整合，非隶属关系的相邻乡镇和有关部门缺乏沟通、协调、联 动，相邻乡镇间的应急联动机制存在空白。 四是乡镇应急资金难以保障，相关