推进基层政府专项债管理高质量发展的策略研
究
专项债券作为省级政府为公益性项目融资的重要工具，在经
济下行压力增大的背景下，为地方政府拓宽了融资渠道，对促进
公益项目投资、拉动经济快速增长起到了关键作用。然而，如何
高效、合规地运用专项债券资金，推动经济社会高质量发展，成
为市、县级基层政府面临的新挑战。
一、基层政府专项债筹集、使用现状
（一）项目核准融资难
基层政府主导专项债项目的策划筹备和申报使用工作，但专
项债项目申报政策性强、专业要求高。基层政府往往因项目前期
准备工作不充分、资金投向不精准，难以满足国家部委核准融资
条件。以 XX 市为例，XX 年储备专项债项目 XX 个，融资需求
XX 亿元，涵盖生态环境保护、城市更新改造、工业园区建设等
领域。截至 XX 年底，符合审核条件的项目仅有 XX 个，核准融
资金额仅 XX 亿元，远不能满足地方经济发展需求。
（二）资金合规使用难
在实际工作中，一些地区的专项债核准融资与前期手续完善、
项目建设进度衔接不畅，难以快速形成实物工作量，导致“资金
等项目”的局面。部分项目为应对专项债资金闲置监管，超进度
拨付工程款或以拨作支虚报债券使用进度，为资金安全和工程质
量埋下隐患。此外，建设单位将专项债资金用于经常性支出或弥
补其他工作经费不足的现象依然存在。
（三）债务还本付息难
自 2015 年我国试点发行政府专项债以来，部分项目已建成
投产并进入偿债期。从建成项目的运营情况来看，部分专项债券
支持的项目存在建设周期长、投入产出比不匹配、自身盈利能力
差等问题。目前，基层政府专项债券偿债资金主要依赖土地出让
收入。随着城市可开发利用土地减少，新增专项债券发行规模增
大，这种偿债模式存在较大风险隐患。
二、专项债券管理困局分析
（一）储备和申报的项目质态不佳
基层政府对专项债券筹资政策理解不透彻，储备和申报项目
时未能充分把握评审要求及国家部委关注重点，影响了专项债券
额度下达和作用发挥。
1.项目成熟度不高。部分项目申报准备工作不充分，未深入
调查前期手续完整性、项目可行性，未严格研判项目成本收益预
测科学性及财评报告等申报资料质量，导致申报项目可行性低甚
至不可行。
2.项目导向性不足。专项债储备项目呈现“多、杂、散”特
点，未能精准聚焦重大项目和重点领域，缺乏符合地方实际、发
挥地方优势的重点投资项目。
3.个别项目不符合投资领域要求。部分部门因政策把握不准
确，储备和申报的个别项目不属于专项债投向领域范围。例如，
XX 市储备的某中小学校外实训基地建设项目，虽属教育领域，
但符合专项债投资方向的教育领域仅限托幼和职业教育。
（二）项目全生命周期绩效管理理念尚未形成
专项债券在“借、用、管、还”全生命周期出现的问题，皆
与未切实贯彻全流程绩效管理要求有关。
1.部分项目从储备开始未科学评估必要性和可行性，未从时
效、成本、效益等方面设定可行实施方案，影响项目核准融资速
度，为后续组织实施、资金管理使用留下隐患，增加债券本息偿
还不确定性，可能导致“资金等项目”。
2.部分部门未落实“举债必问效、无效必问责
