申论范文：以空间治理创新助力中国城市高质 量转型发展（治理） 城市是人口聚集与经济社会发展的核心载体，推进中国式现 代化离不开城市的高质量发展。纵观人类文明进程，城市始终承 载着重要的功能，工业革命后更是成为经济、社会、文化等要素 交汇融合、创新跃迁的中心场所。面对多轮科技革命和产业变革 的浪潮，许多全球性城市也曾出现传统产业发展式微、边际投资 效益衰减、要素配置效率降低、环境保护与可持续发展要求提升 等现实问题。进入 21 世纪，众多全球先导城市出现新一轮转型 热潮，通过经济转型、文化振兴、生态提升和制度创新，以最大 程度释放和培育新的增长潜力已迫在眉睫。 改革开放以来，中国以平均每年新增城镇人口近 1700 万的 规模及世界平均水平 2.6 倍的城镇化增速，完成了人类历史上规 模最大、速度最快、周期最短的“压缩城镇化”过程。在取得巨 大发展成就的同时，中国城市发展也面临着更加严峻的现实困境 ——传统依赖土地财政的“增量外延”式发展模式难以为继，部 分地区经济增长滞缓、空间资源错配、生态环境恶化、历史文脉 断裂等问题积累并凸显。党的十八大以来，国家高度重视城市发 展和转型工作，2015 年中央城市工作会议提出“转变城市发展 方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病 等突出问题”，对城市转型变革进行了重要部署。随后，国家系 统性推进新型城镇化建设、乡村全面振兴战略、城市更新行动等。 党的二十大报告进一步指出，应当“加快转变超大特大城市发展 方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、 韧性、智慧城市”。 当前，中国城市发展的内外环境与目标取向发生显著变化。 然而，现有针对城市转型发展的研究仍主要围绕经济、社会、政 治和资源等视角展开，缺乏对空间及空间治理的关注。不同于西 方城市土地的私有化特性，我国实行城市土地国有制度，政府事 实上掌控对空间这一关键资源的配置权，并将空间规划、空间治 理作为促进城市经济社会发展的重要工具，由此形成了超越西方 城市发展模式的制度性优势。可见，面对高质量发展、中国式现 代化等国家战略目标，空间治理对推动城市高质量转型发展具有 重要作用。本文将在系统梳理改革开放以来中国城市转型脉络的 基础上，聚焦中国城市空间发展的现实困境和主要问题，提出构 建与现代化进程相适应的空间治理体系，从而以空间治理创新助 力中国城市高质量转型发展。 中国城市转型总体脉络及空间治理的关键作用 改革开放以来中国城市转型脉络及空间供给政策演进。改革 开放以来，中国城市在规模和格局上都经历了重大转变：一方面， 全国常住人口城镇化率从 1978 年末的 17.92%提升至 2023 年末 的 66.16%，城市数量由 1978 年末的 193 个增加至 2023 年末的 694 个，2023 年全国城市建成区面积突破 6.4 万平方公里，城市 的规模集聚效应显著；另一方面，城市综合服务支撑能力及环境 品质得到明显改善，2023 年地级以上城市一般公共预算本级收 入、一般公共预算支出分别占全国的 32.3%和 39.1%，全国有 14 个城市的地方一般公共预算收入超过千亿元，城市人居环境、住 房保障与服务质量均取得长足进步。简要而言，改革开放后伴随 城市发展动力转换和空间利用调整，城市转型经历了四个紧密关 联又各具特征的演进阶段。 一是城市动力的市场化转向与土地空间拓展的起步阶段 （1978～1992 年）。1978 年第三次全国城市工作会议呼吁“为逐 步把全国城市建设成为适应四个现代化需要的社会主义的现代 化城市而奋斗”，为中国城市发展的有序恢复奠定了坚实基础。 此阶段，城市发展动力逐步摆脱对计划经济时期国家工业化体系 的路径依赖，日益转向市场化、开放化的要素配置。在土地空间 演化方面，不仅用地规模得以增长，更突破计划经济时期国家工 业基地等有限的节点城市，依托乡镇经济催生出广大中小城市。 在空间治理应变方面，有序放开城市土地空间资源配置路径，陆 续颁布《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城镇国 有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法规条例，从制度设 计和供给规则调整方面为土地要素市场化配置提供关键支撑。 二是城市动力的全球化链接与土地空间拓展的加速阶段 （1993～2011 年）。在冷战结束、全球化兴起，特别是 2001 年 中国加入世界贸易组织后，中国城市发展受到全球产业资源配置 和国内市场化需求的叠加驱动。在土地空间演化方面，此前“控 制大城市规模，重点发展小城镇”的城市发展方针发生转变， 全国各地开发区、新城新区蓬勃兴起，东部沿海地区更是成为引 领中国城市动力输出与空间增长的排头兵。在空间治理应变方面， 为控制城市快速扩张、无序发展等现象，国家发布和实施了《国 务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》《中华人民共 和国城乡规划法》等一系列政策与法律，强调严格使用空间规划 工具，对当时过热的空间增长现象起到一定的管制作用。 三是城市动力的增值化趋同与土地空间拓展的调整阶段 （2012～2021 年）。2008 年全球金融危机后，对外，中国“制造 大国＋贸易大国”模式面临一定挑战；对内，部分地区生态环境 紧约束、城市发展动力不足等问题逐渐暴露出来。在土地空间演 化方面，中国城市迅速演化出投资撬动空间价值增值的新路径， 城市土地空间快速扩张、房地产比重显著提升；在空间治理应变 方面，2013 年中央城镇化工作会议、2015 年中央城市工作会议 提出“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”以及“五大统 筹”等要求，并在空间治理方面着手推动空间规划体系改革（构 建全国统一的国土空间规划体系）。这些举措在一定程度上缓解 了高房价、城市病等问题，提升了城市空间治理能力，但仍难以 扭转城市发展对“增量扩张”模式的惯性依赖。 四是城市动力的高质量重塑与土地空间发展的重配阶段 （2022 年至今）。2022 年，党的二十大报告提出“加快转变超大 特大城市发展方式”，开启城市高质量、内涵式、更新型发展的 阶段。在土地空间演化方面，越来越多的先发城市认识到土地空 间的文化、生态和治理价值，并转向以存量提质为主要特征的城 市空间资源优化配置，但仍有很多关键性问题亟待突破与解决； 在空间治理应变方面，“城市更新”行动上升为国家战略并主导 新的城市转型实践。 空间治理在中国城市转型过程中的关键作用。自西方“社会 空间统一体”理论提出以来，国际学术界已逐步认识到空间在承 载、推动城市经济社会发展方面的重要作用，并普遍将空间规划 及治理作为促进城市高质量发展与转型的重要政策工具。一方面， 城市空间