坚持系统思维推进应急管理治理模式转型
“十五五”时期，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、
不确定难预料因素增多的时期。《规划》就加快应急管理治理模
式向事前预防转型，提出健全源头管控机制、加强监测预报预警、
提升本质安全水平、打造安全韧性城乡等四项任务。对应设置事
前预防能力提升工程专栏，包括自然灾害监测预警、安全生产监
测预警、行业本质安全提升、防灾减灾基础设施等四类重点项目。
这对有效防范化解重大安全风险，以新安全格局保障新发展格局
具有重大战略意义。
深入把握事前预防模式的转型要求。推动应急管理治理模式
向事前预防转型的核心内容，是突发事件应对从一般性防范、被
动应对向全系统主动预防的重大转变，这是在新发展阶段全面贯
彻以人民为中心的发展思想、防范化解重大风险的重要举措。这
种转型是突发事件应对规律的内在要求，是推进中国式现代化背
景下应急管理工作的必然方向，是党中央部署的重大战略任务要
求。
突发事件应对规律的内在要求。一些重大突发事件造成的人
员伤亡和财产损失让人触目惊心，甚至有的影响国家安全和民族
存续。在重大突发事件应对中，往往需要耗费大量的人力、物力、
财力。相较于突发事件发生后的抢险救援、善后处置，甚至惨痛
的人员伤亡和财产损失，事前的规划设计、工程设防、早期预警、
及时转移等“未雨绸缪”措施，成本最低、代价最小，需要顺应
突发事件应对规律做到“防患于未然”。具体来看，在自然灾害
方面，对地震、台风、暴雨等自然致灾因子，尚无法阻止其发生，
重点应在于降低暴露度、脆弱性和灾害链效应，避免人员、重要
设施等进入高风险空间，降低建（构）筑物、基础设施与社会群
体的脆弱性，阻断或减缓次生衍生灾害，并提高关键功能在冲击
下持续运行的能力。在事故灾难方面，这往往由设备缺陷、工艺
异常、违规作业、组织管理、外部环境等因素共同作用，治理重
点不能仅停留在事故发生后的被动补救，而应追溯规划选址、设
计制造、施工安装、运行维护、人员培训、承包管理和监管执法
等前端工作与环节，其重点应在于控制危险源并提升本质安全。
在公共卫生事件方面，公共卫生风险可能具有来源隐蔽、传播链
不易察觉等特征，重点应在于争取早期识别和干预的“机会窗
口”。在社会安全事件方面，社会安全风险与利益关系、社会心
理、行为互动和信息传播密切相关，部分风险还具有个体主观意
向性、实施策略性等特点，难以仅凭历史数据和案例做出完全精
准的预测。这类事件的干预重点在于源头治理、依法干预和风险
沟通。基于此，通过把握规律，采取突发事件风险分级、成本效
益评估、可接受风险判断等事前措施，可使预防工作更加精准、
更具成效、更加关键。
推进中国式现代化的题中之义。应急管理是国家治理体系和
治理能力的重要组成部分。中国式现代化坚持以人民为中心，人
民安全是首要考虑的重大命题。同时，突发事件风险的治理水平，
也是检验国家治理现代化进展与成效的重要标尺。我国人口规模
巨大，超大特大城市、城市群、供水、供电、供气供暖、通信、
医疗等要素容易叠加耦合，重大突发事件的关联性、衍生性、复
合性、耦合性显著增强。经过不懈努力，2024 年，全国生产安
全事故死亡人数比“十三五”期末下降 28.4%，重特大事故起数
在新中国成立后首次下降到个位数，比“十三五”期末下降43.8%。
值得注意的是，在一些建设工程领域仍存在违法分包转包等顽瘴
痼疾，这既是一些事故出现的关键因素，也是中国式现代化必须
解决的问题。从近年来涉及建设工程领域的一些重大事件来看，
如 2021 年郑州“7·20”特大暴雨洪涝灾害中五龙口机车停车场
挡水围墙冲塌、2023 年内蒙古阿拉善“2·22”煤矿坍塌、2024
年广东梅大高速茶阳路段“5·1”塌方、2024 年陕西商洛
“7·19”高速公路桥梁垮塌、2025 年西成铁路尖扎黄河特大桥
施工项目“8·22”重大垮塌事故等。这些事件的原因主要包括，
设计、施工和监理混乱，无资质承揽业务，违法分包转包，以包
代管、只包不管。因此，亟待在国家治理层面解决工程项目设计
造假、采购猫腻、违法分包转包等突出问题。推进中国式现代化
必然需要更好统筹发展和安全，推动安全治理工作关口前移，切
实把保护人民群众生命财产安全落实到经济社会发展决策、公共
投入和日常治理的首要位置。
落实重大战略决策部署的重要举措。在应急管理领域向事前
预防转型是党中央部署的重大战略任务。党的十九届五中全会把
“防范化解重大风险体制机制不断健全”作为国家经济社会发展
规划的主要目标，而不是一般性的规划内容。党的二十大报告作
出了战略擘画，明确提出“坚持安全第一、预防为主，建立大安
全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事
前预防转型”。党的二十届四中全会再次强调“推动公共安全治
理模式向事前预防转型”。近年来，党中央在该领域部署了一系
列重大任务和重点项目，如针对生产安全事故隐患排查治理，在
“十四五”时期开展安全生产治本攻坚三年行动，截至 2025 年
9 月，各地累计排查重大隐患 116 万多项，整改率达到 98.4%，
其中企业自查占比从行动之初的 37.1%提高到目前的 52.5%，成
效显著。这充分体现了新时代新征程上中国共产党应对重大挑战，
为人民谋福祉促安康的历史担当。
治理模式转型面临两个层面的现实挑战。推动应急管理治理
模式向事前预防转型，必须防范化解好重大安全风险、及时应对
处置各类突发事件，保护好人民群众生命财产安全和维护好社会
稳定。但从实际情况来看，实现治理模式向事前预防转型并不轻
松，面临着一系列的严峻挑战。
从整体层面来看，我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，
各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，安全生产仍处于
爬坡过坎、攻坚克难的关键时期。2025 年全年，各种自然灾害
造成全国 6703.37 万人次不同程度受灾，死亡失踪 763 人，紧急
转移安置和需紧急生活救助 362.92 万人次；倒塌房屋 5.70 万间，
损坏房屋 70.90 万间；农作物受灾面积 6069.4 千公顷；直接经济
损失 2416.17 亿元。“十四五”期间，我国集中力量实施了 17998
座病险水库除险加固工程，强化水库库容管理，组织开展承担防
洪任务的大中型水库库容曲线复核工作，推进水库清淤整治，严
肃查处侵占库容、影响防洪安全等违法行为，水库功能得到有效
恢复，但仍面临水库方面的重大风险挑战。近日，受台风“美莎
克”影响，广西多地遭遇持续性强降雨，引发严重洪涝灾害，南
宁横州市六蓝水库等出现漫堤溃口险情，造成重大人员伤亡。另
外，一些地方和企业安全发展理念树
