在全市土地执法监管长效 机制现场会上的讲话 今天，我们在这里召开全市土地执法监管长效机制现场 会，主要是根据国家土地督察局上海局“建立土地执法监 管长效机制”的要求召开的，这次会议也是在当前我市土 地管理面临严峻形势、违章违规用地数量多的背景下召开 的。今天这个现场会，实际上也是第九次卫星遥感违规用 地查处专项整治的现场会，是一个总结经验、吸取教训、 推动整改、建立长效机制的现场会。会议的主要任务是以 科学发展观为指导，认真贯彻国家土地管理有关文件精神 ，进一步做好第九次卫星遥感执法检查整改工作，全面落 实国家土地督察局的督察意见，认真整改存在的问题，进 一步建立健全属地负责、职责分工明确、追究制度落实、 各负其责又有效合作的土地执法监管共同责任，确保我市 依法用地、合理用地水平再上新台阶，促进经济社会平稳 较快发展。 国家土地督察上海局、省国土资源厅非常重视和关心我 市的国土资源管理工作，周专员和王厅长在百忙之中抽出 时间，亲自到会指导工作，对此，我们表示衷心感谢！各 级各部门要认真贯彻落实好周专员和王厅长的讲话精神。 刚才，大家实地考察了鄞州区有关地块违法用地整治现场 ，观看了鄞州区拆除违法用地建筑录像，听取了鄞州区政 府的工作汇报。下面，我就落实土地执法监管责任机制 ，进一步加强土地执法监管工作，再讲四点意见： 一、统一思想认识，加快土地执法共同监管长效机制建 设 加快土地执法共同监管责任机制建设，首先必须深刻认 识建立土地执法共同监管责任机制的内涵实质和重要意义 。 （一）全面正确理解土地执法共同监管责任机制。要从 以下四方面去理解认识： 首先，土地执法共同监管责任机制是以地方政府属地为 主负责的责任机制。土地执法监管不是“大锅饭”，土地 违法行为不是市、县（市）区一起共同负责，而是以地方 政府属地为主负责，地方政府一把手负总责，分管领导负 主要领导职责，国土资源部门负主要管理职责，协管部门 按照各自职能担负相应监管职责。发生土地违法违规行为 ，属于哪一级政府或哪个部门的职责，都要追究该政府或 部门的责任。 其次，土地执法共同监管责任机制是一个强化全面全过 程负责的责任机制。在土地执法监管中，从土地规划到项 目审批、用地管理、批后监管和违规处罚问责，各个环节 都建立责任分解、责任检查、责任追究的制度，相关部门 要做到分工清晰、职责明确。 第三，土地执法共同监管责任机制是强调广泛有效合作 共管的责任机制。土地执法监管需要政府与社会、各级各 部门的共同努力、配合协作、合力推进。而不能是对有钱 有利的事情争着管、抢着管，对无利可图或者查处违规责 任时相互推诿、扯皮。 第四，土地执法共同监管责任机制是能够严格进行问责 追究的责任机制。对土地违法违规行为，必须明确相关监 管部门的责任，严格相应的责任追究制度，对土地违法违 规行为的责任追究也绝不能是“蜻蜓点水”，“雷声大、 雨点小”或“各打五十大板”，而是要做到有责必究，绝 不姑息。 （二）充分认识建立土地执法共同监管责任机制的重要 意义。建立健全属地为主负责、职责分工明确、追究制度 落实、各负其责、有效合作的土地执法监管共同责任机制 ，实现国土资源管理从“一家管、大家用”向“大家管、 大家用”转变，是当前形势下破解土地执法难题、维护土 地管理正常秩序、推进我市经济社会平稳较快发展的重要 途径。 首先，建立土地执法共同监管责任机制是贯彻落实科学 发展观的必然要求。贯彻落实科学发展观，推动经济平稳 较快发展，必然要求加强土地执法监管，努力保障发展用 地需求。尤其是对于宁波来说，人多地少，近年来土地违 法违规案件屡有发生，当前又正处于应对国际金融危机、 推进“保增促调”的关键时期，必须坚决贯彻落实国家土 地管理政策，加强土地的依法管理、科学管理，特别是要 加快建立土地执法共同监管责任机制，促进土地的合理、 高效利用，从而推动全市经济社会平稳较快发展。 其次，建立土地执法共同监管责任机制是形成合力、解 决违法违规用地的必然要求。在第九次卫星遥感执法检查 中，我市通过核查共发现了违法用地202宗、面积2270亩 ，其中耕地1567亩，违法用地案件数、总面积及占用耕地 面积占新增建设用地占用耕地面积的比例分别为28.7%、 9.8%和11.1%。这充分说明我市违法违规用地还有相当的数 量和规模，一些地方处理违法违规用地力度还不够大，乱 占滥用耕地、违法占用基本农田的问题仍然不同程度地存 在。建立土地执法共同监管责任机制已经成为切实扭转我 市土地执法严峻形势的迫切需要。 第三，建立土地执法共同监管责任机制是服务于经济转 型升级的必然要求。加快经济转型升级是应对国际金融危 机、促进经济平稳较快发展的重要途径。近年来，我市积 极推动经济转型升级发展，但遇到的困难阻力很多，经济 转型升级进程比较缓慢。从原因上分析，与土地资源的严 加管理、精细管理和倒逼机制尚未有效建立也有较大联系 。一些地方仍沿袭粗放发展模式，产业发展准入门槛低 ，土地供应管理粗放，土地执法监管措施没有到位，造成 土地违法违规案件大量存在，助长外延扩张、无序开发、 粗放发展。对此，必须深化体制机制创新，通过土地资源 多方联管，促进经济转型升级。 第四，建立土地执法共同监管责任机制是高水平推进城 市化的必然要求。当前，宁波进入了城市化的快速发展期 。在城市化推进过程中，当前房屋拆迁工作难度增大，其 中一个重要原因是违章建筑泛滥，拆除违章建筑遇到的阻 力很大。违章建筑的产生，从根子上找原因，就是土地的 违法违规使用，土地监管没有到位。所以，推进城市化过 程中，对违章建筑，有关部门要加大整治力度，坚决拆除 ，绝不能心慈手软。同时，要抓早、抓源头，建立健全加 强土地执法共同监管责任机制。 第五，建立土地执法共同监管责任机制是建设和谐社会 的必然要求。和谐社会是建立在利益关系相对比较清晰、 比较合理、比较公正基础上的一种社会形态。当前影响我 市社会和谐稳定的因素较多，其中因土地问题引发的上访 问题大量存在，越是违法违规用地多的地方越是集体上访 、越级上访多。从上访问题引发的原因分析，主要是由于 村级集体违法用地和群体性违法用地引发的矛盾，而且许 多违法违规用地引发的上访的背后动因和社会根源复杂。 第六，建立土地执法共同监管责任机制是提高干部领导 水平和执政能力的必然要求。土地供应和执法监管方面是 腐败的多发领域。一条路上倒下多少人的事情屡见不鲜 ，一块地上倒下多少干部的教训非常深刻。建立土地执法 共同监管责任机制，有利于健全土地和建设方面的防腐体 系建设，减少土地腐败和违法行为的发生，反过来也有利 于保护干部、惩治腐败，提高干部的领导水平和执政能力 。 总之，建立土地执法共同监管责任机制既是当务之急 ，也是长远之计。各级各部门必须充分认识加快土地执法 共同监管长效机制建设的重要性和紧迫性，以建立土地执 法共同监管责任机制为抓手，更好地推进土地依法管理 ，促进节约集约用地。 二、严格执法，进一步做好第九次卫星遥感执法检查的 整改工作 我市第九次卫星遥感执法检查工作即将迎来国土资源部 的检查和验收。前阶段，我们针对国家土地督察上海局的 督察意见书中提出的问题，市政府常务会议进行了专题研 究和部署，制订了具体整改方案。鄞州、镇海等地也深刻 反思，吸取教训，重视整改工作，认真研究各项改进举措 ，取得了一定的成效。在此基础上，我们要进一步巩固和 扩大前阶段所取得的成果，高度重视、加大力度、严格执 法，进一步抓好重点区域、重点案件整改查处工作，以实 际行动和较好的成效来迎接国土资源部的检查和验收。 （一）要积极主动抓整改。要根据第九次卫星遥感执法 检查发现的问题，严格按照国土资源部和国家土地督察上 海局以及市政府专题会议的要求，集中时间和力量，逐宗 做好2008年以来土地违法案件的查结工作，加快处理第九 次卫星遥感执法检查发现的违法用地案件，尤其是上海局 督察意见中点名的6个重点案件。鄞州、镇海等地要变压力 为动力，依据实际情况和法律法规的具体规定，主动整改 ，切实抓好重点区域的违法用地整改工作。特别是对无任 何手续违法违规占用土地的建筑物和构筑物，必须坚持原 则，严格按照政策规定，敢于出手，坚决强行拆除和复耕 到位，做到执法必严，违法必究，决不姑息。同时，对一 些处于相关审批办理过程中的重点工程、民生工程、基础 设施等用地项目，要认真进行排查，尽快完善相关手续 ，加强服务，确保依法依规有序推进。 （二）要严肃纪律抓查处。对违规用地要坚持“四个查 ”：查事、查原因、查责任（人）、查补漏洞。重点要严 格查处村级集体违规用地、乡镇以上政府的违规用地、有 影响企业的违规用地和一些名人、有权势人背后操作起来 的群体违规用地。同时，要开展违规违章建房建厂的严肃 查处工作。一是要加大重大案件查处力度。对重大土地违 法案件特别是国务院15号令实施后的违法违纪问题，各级 监察和国土资源部门要会同有关部门严肃查处，并在新闻 媒体公开处理结果。凡因没有完成违法用地拆除复耕任务 ，且在今明两年卫星遥感土地执法检查中发现违法占用耕 地面积高于15%，或土地违法违规案件多发造成严重后果的 ，要严肃追究相关政府负责人的领导责任和工作人员的直 接责任，并将视情暂停受理有关单位建设项目用地预审和 报批。二是要启动市委市政府联席会议成员联合办案机制 。要进一步发挥好市土地执法联席会议作用，适时启动联 合办案机制，督促各地按照上级对土地违法案件查处“四 个到位”，即处罚到位、申请法院强制执行到位、提交纪 检监察部门处理到位、移送司法机关处理到位，及时作出 处理，确保各项工作落实。此外，对主动纠正违法行为 ，积极落实整改意见，有效保持或恢复土地原貌的可以在 法律规定的范围内考虑从轻处理。 （三）要健全机制保长效。要从全局着眼，想方设法 ，建立健全土地执法长效机制。一是要狠抓宣传教育。要 进一步加强国土资源法律法规和政策宣传教育，切实增强 广大干部群众依法管地和依法用地意识。要强化各级领导 耕地保护责任意识，并从职责、目标、考核、奖惩等方面 来全面落实耕地保护任务。要把土地违法案件的查处与警 示教育结合起来，公开曝光一批典型土地违法案件，形成 良好社会氛围。二是要狠抓动态巡查。要全面落实土地执 法动态巡查制度，加强违法用地预防工作。建立完善村级 协管员制度，做到违法用地案件早发现、早报告、早制止 。要总结和推广政府主导、部门参与、齐抓共管的联合巡 查、联合制止、联合拆违新机制，充分发挥乡镇政府、基 层国土所和行政村等多条战线力量，把违法用地遏制在萌 芽状态。三是要狠抓共同监管机制。要严格按照相关要求 ，积极构建责任分工明确、追究制度落实、各负其责又有 效合作的土地执法监管共同责任机制，对违法用地要认真 严格实行不审批项目、不审批企业、不发放规划和用地的 许可证、不给办理用地、不给予贷款等一系列举措。要落 实纪检、监察、公安、检察、法院以及发改、建设、规划 、工商、供电、供水等有关职能部门的共同责任，密切配 合，形成监管合力。四是要开展违章建筑的严肃查处工作 。认真组织开展面上的违规建筑查处工作，会议结束以后 各县（市）区要进行专题部署，九月份开展违规建筑整治 工作，着重抓好重点区域整治，同时带动全局，形成互相 推进的局面。 三、堵疏结合，努力以完善的国土资源管理机制来有效 服务于“保增促调” 当前，我市经济发展正处于企稳回升的关键时期，要努 力走出一条符合我市发展实际，且科学高效的土地利用新 路子，有效保障“保增促调”目标任务的圆满完成。 （一）要抓好规划修编，努力提高土地利用总体规划质 量。一个科学合理的土地利用总体规划是从源头上有效遏 制土地违法行为的重要前提。要牢牢抓住新一轮土地利用 总体规划修编机遇，加强系统研究，科学制定土地调整方 案，让新增的土地资源重点为重点产业发展提供保障。土 地规划的修编要切实做到严格保护、“增减挂钩”、优化 布局、服务转型发展和改善民生相统一。要着重把握好 “十个字”，即“死保”，死保耕地红线333.9万亩、基本 农田295.49万亩的目标；“严管”，严格土地管理；“挖 潜”，宁波用地主要是在挖潜上；“精用”，精细化使用 ，节约型利用；“重用”，重新开发利用，深度开发利用 。 （二）要突出重点，努力保障“保增促调”的合理用地 。要按照国务院的有关要求，扩大基础设施、新兴产业、 城乡民生改善、公共服务、环保生态等方面的建设用地 ，继续保障好水利等方面的项目用地，落实好农民房屋集 中改建和限价房等用地。 （三）要优化用地结构，大力推进“增减挂钩”的试点 工作。三年前我市就开始积极探索农民住宅用地改革、宅 基地使用制度改革，现在国土资源部同意浙江省进行“增 减挂钩”的试点工作，我市要把试点工作在前几年的基础 上认认真真抓下去。国土资源部在新一轮土地利用总体规 划大纲中下到我市“增减挂钩”任务是10.67万亩，希望各 地各部门高度重视。推进“增减挂钩”要促进布局合理调 整，提高用地效率，做到增减挂钩的土地规划、方案措施 、领导干部责任和动态监管“四落实”，使减少平原的散 户、小型自然村与发展中心村、中心镇统筹，增减用地措 施得到落实，使保障发展、改善民生与依法用地得到统筹 落实。 （四）要充分挖掘潜力，大力推进节约、集约用地的工 作。要严格执行国土资源管理的政策法规，积极实施 “365节约用地计划”，努力提高土地利用水平和效率。要 大力开展转而未供、供而未用土地的专项清理工作，花大 力气处理闲置土地，想方设法盘活存量建设用地，深度开 发已经使用的土地。要充分挖掘后备土地资源潜力，引导 和支持利用荒坡地、废弃矿山地建设厂房，科学合理围垦 和开发利用滩涂资源，强化农村宅基地和废弃工矿用地的 整理和复垦力度。要推进产业用地的二次开发，同时大力 推进产业升级，做好转型升级的土地保障工作。 （五）要深化用地制度改革，完善死保耕地、挖潜用地 、精细用地、深度开发用地的保发展保民生机制。要继续 推进农民宅基地使用制度改革，开展更大范围的“增减挂 钩”责任制度的创新，探索开展企业产业规模合理用地评 价制度，做好面上土地盘活中心村、中心镇、中心城重点 用地的保障。 四、落实责任，严格追究，积极推进土地执法共同监管 责任机制建设 当前，做好违法用地的预防和查处工作的任务仍然非常 繁重。各地各部门一定要统一思想，密切配合，真抓实干 ，切实整合监管力量，积极推进土地执法监管共同责任机 制建设，有效制止和依法处理土地违法行为，不断提高土 地利用水平和效率。 一是要端正思想认识。推进土地执法共同监管责任机制 建设，主要是要落实依法用地、依法管地、依法批地、依 法保地的机制。各地各部门要强化主动负责的精神，按各 自职责主动做好各项工作，并为用地承担起相应的责任。 二是要明确责任落实。进一步明确和落实相关职能部门 的共同责任，密切配合，形成监管合力。国土资源部门要 主动承担责任，牵头制定好责任制的具体实施方案，并落 实到各个部门当中去，各县（市）区也把制定落实好土地 执法共同监管责任机制，形成既有各级政府负责，又有主 要部门负责和各个部门共同支持，包括社会各方面参与监 督的体制。通过各相关部门的共同努力，确保土地违法违 规行为得到及时有效制止。 三是要形成工作合力。各地各部门要高度重视共同责任 机制建设工作，在组织上严密部署，行动上快速有力，措 施上务实高效。主要领导要亲自抓，分管领导要具体抓 ，做到一级抓一级，层层抓落实，努力把工作做细、做实 、做到位。尤其是“一把手”，要亲自部署工作，亲自督 办典型案件查处，亲自抓好整改落实。要督促乡镇负责人 主动配合工作，把辖区内的违规占地问题纠正到位。相关 部门要通力协作，形成工作合力，切实做到人员落实、任 务落实、责任落实。要建立沟通顺畅、配合默契、反应灵 敏、齐抓共管的工作联系机制，确保土地执法监察工作顺 利进行。 四是要加强责任追究。建立土地执法共同监管责任机制 ，要进一步细化工作任务，并落实到岗到人，明确工作环 节、工作时限和工作责任。特别要严格落实责任追究制度 ，对工作不力、造成严重后果、产生较大社会影响的，要 依法追究相关责任人员的责任。同时，要建立考核奖励机 制，积极调动各级和相关部门的积极性，坚决依法打击土 地违法行为，努力营造良好的土地管理氛围。 同志们，做好土地执法监管工作，事关全市经济社会发 展大局，任务艰巨，责任重大。各县（市）区和各有关部 门要按照市政府的统一部署，迅速行动，扎实整改，务求 实效，努力构建土地执法监管共同责任机制，确保我市依 法用地、合理用地水平再上新台阶，努力为全市经济社会 平稳较快发展做出更大贡献。 市长在全市土地执法监管长效机制现场会上