一把利剑 新中国成立以来烟草行业改革发展综述之五 鞠训科 2019年09月24日 2019年8月，夏末初秋时节。 云南省宣威市热水镇营沟村烟农付顺昌，将自家所种 的烤烟送到了烟叶收购站。“按合同种烟、按约定交烟”成为 烟农们的一种共识。 江苏中烟工业有限责任公司南京卷烟厂卷包车间挡车 工俞优敏，目送一件件卷烟通过“一号工程”完成打码。“严 格计划管理、规范‘两打三扫’”是卷烟工商企业的“规定动作 ”。 山东省济南市历下区零售户王超，领到了到期换发的 烟草专卖零售许可证。“无证经营风险大、执证卖烟才安心 ”是零售户们常挂在嘴边的实在话。 从烟田到车间再到柜台，从新中国成立到改革开放再 到新世纪，从“大盖帽”打假到“大头鞋”缉私直至“大数据”监 管……尽管时空有变、方式各异，但有一项工作一直深度 参与烟草行业运行，发挥着重要保障作用，这就是烟草专 卖管理。 自1981年国务院决定对烟草实行国家专营以来，烟草 专卖管理工作始终聚焦巩固和完善烟草专卖制度，坚持依 法行政、依法管理，着力抓好专卖内管、市场监管、打假 打私等工作，有力地维护了国家利益和消费者利益，为烟 草行业乃至国家经济持续健康发展作出了积极贡献。 铸剑，以完备之法度 1915年5月，北洋政府颁布《全国烟酒公卖暂行简章》 ，明确要对烟酒实行“公卖”。这是中国最早的烟草专卖制度 ，烟草专卖管理也崭露头角。由于当时军阀割据、政令不 通，“烟酒公卖”并不成功。 新中国成立之初，新的烟草专卖制度开始酝酿 ，1951年，中华人民共和国中央财政部发布《专卖暂行事 业条例（草案）》，将卷烟用纸纳入专卖范围。 上世纪70年代末80年代初，关于烟草专卖的一整套理 论逐渐成形。彼时，学术界普遍认为，国家必须对烟草行 业进行宏观调控、总量控制，尤其要把烟草专卖立法摆上 重要日程。随后，烟草专卖体制机制建设逐渐加快。 1981年5月，国务院决定对烟草实行国家专营，现行烟 草专卖制度由此发端。 1982年中国烟草总公司成立，1983年国务院发布《烟 草专卖条例》，1984年国家烟草专卖局设立，专卖管理工 作进入发展快车道。 1991年和1997年，随着《中华人民共和国烟草专卖法 》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》先后颁布实施 ，烟草专卖管理正式走上依法管理的道路。 2005年和2008年，国务院先后下发文件，进一步明确 烟草行业“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制和专 卖管理工作的体制、机构、职责等，为后续发展提供了有 力支撑。 2009年以来，烟草专卖法及其实施条例进行了数次修 订，专卖法律法规体系更趋完善。 烟草专卖制度是烟草行业的“尚方宝剑”，做好专卖管理 工作是烟草行业的根本职责。以“统一领导、垂直管理、专 卖专营”为核心的烟草专卖制度和管理体制在我国逐步完善 ，烟草专卖管理的“大专卖”模式逐步建立。 “大专卖”着眼于“完全专卖”。在行业层面，实行“统一 领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，对全国烟草行业 产供销、人财物、内外贸业务的集中统一管理，通过国家 垄断、计划管理、行政许可等手段，履行加强烟草专卖内 部管理、烟草专卖生产经营及有关保障、坚持和完善烟草 专卖制度的职责。具体到“专卖专营”层面，主要包括三大法 定许可制度，即烟草专卖品生产和进出口的法定许可证制 度、烟草专卖品销售和经营主体的法定许可证制度、烟草 专卖品运输的法定准运证制度。 国家以立法的形式确立了烟草行业专卖专营的体制机 制。烟草行业要不忘初心、牢记使命，严格按照烟草专卖 法律法规要求，坚决做到依法行政、依法管理、依法组织 生产经营，确保各项工作始终在法治轨道上运行。 磨砺，以计划为锋刃 《烟草专卖法》开宗明义：“为实行烟草专卖管理，有 计划地组织烟草专卖品的生产和经营。”实行计划管理的关 键是总量控制，迈出的关键一步是“清理计划外烟厂”。 纵览70年历史，凡是将“计划管理、总量控制”落实较好 时期也是烟草行业发展较快时期。 新中国成立之初，百废待兴，国家对烟草行业（主要 是卷烟工业）的管理逐步从分散走向集中，计划管理工作 开始起步。这期间，全国卷烟工业布局得到了较好调整 ，卷烟工业企业从1949年的1249家减少到1957年的110家左 右，企业效益明显好转。 但是，从上世纪60年代末开始，各地逐渐出现大量未 经国家计划部门批准的小型卷烟厂和雪茄烟厂（以下简称 计划外烟厂）。计划外烟厂的出现，使得烟草工业出现管 理混乱、盲目发展、产销失调、质量下降、效益降低的严 重局面，同时造成了国家税收的大量流失。 从上世纪70年代初开始，烟草行业逐步加大管控力度 ，通过“关、停、并、转”计划外烟厂等一系列措施调控烟草 产销量。到2000年左右，烟草行业在全国清理关停了300多 家计划外烟厂，小烟厂过多和无序发展的问题得到有效解 决。 2004年，国家局做出新的战略性转变，提出“深化改革 、推动重组、走向联合、共同发展”的战略部署，卷烟工业 企业从此走上以“联合、兼并、重组、整合”为方向的“做大 做强”之路，计划管理随之得以加强。这一系列改革举措 ，有效地推动了优势卷烟工业企业发展壮大，也为后来烟 草行业持续十多年的高速发展打下了坚实基础。 “关、停、并、转”只是“非常手段”，加强计划管理还需 “持久之功”。 在烟叶种植上，1997年后，合同收购制开始在烟区推 行。签订种植合同成为约束地方政府、烟草企业、烟农严 格执行国家烟叶生产计划的重要方法。2000年以来，随着 现代烟草农业不断发展，烟叶生产组织形式发生显著变化 ，各个环节逐渐分离，专业化服务逐步铺开，这为严格落 实烟叶种植计划提供了有力抓手。同时，随着烟叶计划管 理的加强，“机耕到亩、育苗到户、物资到人、移栽到棵”成 为从源头严控烟叶种植规模的有效手段。 在卷烟生产上，2006年上马的“一号工程”——“卷烟生 产经营决策系统”将“计划管理、总量控制”落到了实处。这 一基础性信息化工程，以物流跟踪为手段，通过“两打三扫 ”，及时准确采集工商企业卷烟产量、价格、库存、成本、 销量和流向等卷烟生产经营数据，对提升宏观调控能力、 规范经济运行等起到至关重要的作用。 在宏观调控上，“总量控制、稍紧平衡”是烟草行业始终 坚持的一条基本准则，贯穿改革发展始终。近年来，国家 局多次明确提出，要坚持稳中求进工作总基调，坚持“总量 控制、稍紧平衡，增速合理、贵在持续”方针，以调整供求 关系、稳定市场状态，保持行业持续健康稳定发展。 “大专卖”，意味着专卖管理必须涵盖烟草产业链条所有 环节。任何一个环节“掉链子”，都会影响专卖管理整体效果 。烟叶生产如此，卷烟制造如此，卷烟销售也是如此。 改革开放后，随着市场经济发展、市场活跃度提高 ，一些