地税局监督制约机制调研报告 中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系*-*年工作 规划》中，把“加强对重要领域和关键环节权力行使的监督 ”放在了突出位置，强化了对权力监督制约的着力点和针对 性。而存在于税收中的“两权”，则是税务系统加强对权力行 使监督制约的重要部位和关键环节。在进一步推进惩治和 预防腐败体系建设中，如何深化“两权”监督制约，建立健全 相关制度和机制，是我们必须着力解决的问题。 一、“两权”监督制约的必要性、艰巨性和长期性 税务系统的“两权”，就是国家法律赋予税务人员行使的 税收执法权和行政管理权。每个税务人员为取得税收，必 然要在税款征收、税源管理、税务稽查、行政处罚等税收 业务中行使税收执法权。由于税收执法权具有自由裁量性 ，为保证每个税收执法人员行使权力过程中的公正、公平 、廉洁、奉公，就必然要对权力运行的过程进行监督制约 ，以实现为国聚财、执法为民的宗旨。而对税务系统和队 伍的人、财、物的管理，就是各级税务机关领导班子和领 导干部在行使行政管理权，而加强对行政管理权运行过程 的监督制约，也是题中之义。因此，在税务系统加强对“两 权”的监督制约，不仅是维护税务人员正当行使职权取得税 收所必需的，也是税务部门从源头上有效预防腐败所必要 的。 税务系统的“两权”运行过程，有其业务的特殊性和复杂 性，对应的监督制约就具有艰巨性。在重点监督的对象上 ，不仅有各级税务机关的领导班子和领导干部，还有一些 重要岗位的人员，以及为数不少的税收执法人员，具有不 同层次、人数众多的特性；在权力运行的环节上，既有税 款征收、税源管理环节，又有税务稽查、行政处罚等环节 ，其税款征收环节，又有纳税申报、税款核定、税款解缴 、欠税清理等关节点，具有环节多、过程复杂的特性；在 行政管理的体制上，由于我国对税务系统实行的是以垂直 管理为主的行政层级管理体制，“看得见的监督不了、监督 得了的又看不见”，在这个系统表现得尤为突出；在经济发 展的水平上，由于经济决定税收，在税收任务的完成、税 收管理的方式、落实税收优惠政策等，各地都存在差异 ，多少影响着人们的思想认识，影响着“两权”监督制约的力 度。 税收是国家实现其职能的重要形式。只要有国家存在 就有税收，就有税务机构。税务机构作为国家设立的行政 执法机关，凭借国家法律赋予的公共权力，对企业、单位 和个人强制、无偿征收税收。有权力的地方就必然要有监 督，不受监督的权力，必然走向腐败，这是被历史和现实 证明了的真理。所以说，税务系统的“两权”监督虽不是社会 上的热点、难点问题，却是伴随税收存在而长期存在的问 题。 因此，对“两权”监督制约，既是税务系统反腐倡廉必须 要抓的重点部位和关键环节，其必要性、艰巨性和长期性 ，则是我们构建广西地税系统惩防体系中监督制约机制的 出发点。 二、“两权”监督制约的目标要求和基本工作思路 当前，我国进入改革发展的关键时期，社会主义市场 经济体制初步建立，税务系统与其它部门一样，仍然还存 在着一些体制机制制度不完善的方面，存在着因权力滥用 而导致腐败现象滋生的空间和漏洞。这些空间和漏洞较集 中地凸现在“两权”运行的过程之中，如果我们对存在税务系 统的“两权”运行监督制约轻重不分，平均使用力量，往往就 达不到最好效果，我们这几年来的工作实践也说明了这点 。因此，从强化对“两权”监督制约出发，我们必须明确监督 过程的目标要求，理清突出重点的基本工作思路，才能具 有针对性和有效性。 （一）目标要求 坚持对“两权”监督制约的目标要求是：“不出大问题 ，少出问题，不出问题”。这是一个监督工作逐级递增的层 级式目标，是针对税务系统“两权”监督制约的艰巨性和长期 性，以及整个监督工作过程需要逐渐健全完善来确立的 ，是符合人们对“两权”监督制约认识不断深化，对其规律逐 渐掌握的客观实际的，也是这几年来工作经验的总结。 “不出大问题”，是从性质的角度出发，来控制腐败现象 发生的程度。腐败问题从惩处对象来划分，这里可分为大 、中、小问题。大问题，就是违法乱纪，已经超出纪律检 查的范围，要由国家司法机关来惩处，即进入刑事处分 ；中问题，则主要是违纪，即使违法也是轻微，还够不上 用法律来制裁，基本属于纪律处分范围；小问题，就是发 现的是苗头性、倾向性的问题，即使涉及违纪，也属轻微 还够不上处分，这类问题主要是以日常业务监督检查发现 的为多数。不出大问题，也就是说即使出问题，也还未严 重到要通过司法机关来惩处的程度，其危害和社会影响不 大。 “少出问题”，是从数量的角度出发，来控制腐败现象发 生的次数。因为一切事物都有一个从量变到质变的过程 ，对数量的控制就是防止腐败问题积少成多，使腐败现象 控制在人民群众能承受的范围。对“两权”的监督制约，由于 一些现行的客观因素和条件的制约，我们不能要求也不可 能要求杜绝一切腐败现象，这样才是实事求是的态度，这 样才能朝着真正杜绝一切腐败现象的路上前行。 “不出问题”，就是杜绝一切腐败现象滋生，以实现对 “两权”监督制约的最高目标要求。 （二）基本工作思路 几年来，我们对“两权”监督制约的探索和实践，初步总 结出了一条基本工作思路，即按照构建惩防体系简便、易 行、管用、有效的总体要求，以树立立体监督、全方位监 督、重点监督、实效监督为指导，按照突出一条监督主线 ，打造两个监督平台，抓住三个监督重点，落实四位一体 监督责任的工作思路，形成纵横交错的监督网络，以取得 “两权”监督制约的最佳效果。 突出一条监督主线，就是在地税系统自上而下要明晰 这样一条监督主线：即明确各级税收业务部门是首要监督 层次，充分调动其他内外监督主体力量作为中间监督层次 ，地税系统纪检监察部门是最后监督防线的监督主线。各 级税收业务部门是“两权”行使的职能部门，开展的日常业务 与“两权”监督制约紧密相联，是实现“两权”监督制约的基础 ，没有这个基础，对“两权”监督制约就如空中楼阁，不会有 任何成效。 打造两个监督平台，就是在各级地税机关要分别建立 起对内的政务公开和对外的税务公开的两个监督平台，以 调动内外监督主体的力量，使“两权”作为被监督制约方，有 对应的明确监督者，置于一个经常受监督的环境和氛围中 。对内的政务公开，主要是税务机关内部必须要向全体税 务人员公开的人、财、物等政务内容，要求采取有关方式 进行公开，以接受全体税务人员的监督。对外的税务公开 ，是国家税务总局规定的必须向社会和全体纳税人公开的 税收业务内容，主要有“文明办税八公开”等，采取的主要方 式有办税大厅的公告、网络化的“12366”纳税服务热线、各 级税务机关聘请的社会监督员、行风评议员等，主动接受 社会各监督主体，特别是纳税人的监督。对这两个监督平 台的建设，各级地税机关都要加以重视，为积