农村宅基地制度改革的实 践、问题与对策（2篇） 目录 1.农村宅基地制度改革的实践、问题与对策................................................................2 2.农村宅基地管理与改革的思考.............................................................................18 农村宅基地制度改革的实践、问题与对策 2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次 全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定》，提出保障农户宅基地用益物权，改革完善农村 宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产 权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠 道[1]。2017年12月，中央全面深化改革领导小组决定将宅 基地制度改革拓展到全部33个试点县（市、 区），xx省xx县成为宅基地制度改革拓展试点单位。 2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴 战略的意见》，明确提出要“深化农村改革”“研究农村 宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”[3]，其后 一系列的政策为宅基地使用权流转提供了政策上的依据。 然而，这些政策上的话语和宅基地试点改革积累的经验并 未上升到立法的高度，对宅基地试点改革经验及时总 结，是推动宅基地制度改革的必然要求。 本文从xx省xx县宅基地制度改革的背景、措施出 发，结合当地的改革方案分析存在的问题与风险，并提出 相应的对策。 1.宅基地制度改革的实践 xx省xx县宅基地制度改革的背景 xx县地处中国xx省北面的遵义市，具有丰富的资 源，可以说是“资源型地域”。xx也是首批全国农村社区 建设示范单位。但过去的xx农村以种植业为主，农民收入 低，农村宅基地管理利用现状是部分宅基地处于闲置状 态，通过流转方式盘活一部分。存在的问题是盘活利用率 较低、部分宅基地占地面积较大、甚至存在一户多宅的现 象。根据现有的调查研究发现，农村造成闲置宅基地的原 因有以下几点。 第一，农民宅基地退出愿望并不强烈。一是由于长期 以来，农民一直把宅基地作为家庭的象征、养老的保 证，所以即便宅基地长期被闲置，退出愿望依旧并不强 烈；二是在外打工人员较多，收入的提高以及对务工收入 不稳定的担心影响盘活利用闲置宅基地的意愿，如果留守 的是女性农民会更加保守。 第二，农民在城镇购房。随着人们经济收入的提 高，农民往往为了给子女们提供优越的入学条件，或者为 了谋求更高的生活品质而选择了在城镇购房，农民往往只 有在过节甚至过年的时候才会回到宅基地居住，这也就造 成了宅基地产生了季节性闲置。 第三，宅基地制度的缺陷。一是农户无偿取得宅基 地，宅基地大多缺少规划，长期使用使得农民宅基地私有 观念增强，即使闲置浪费也不退回集体；二是城市化进程 加快，大量农民进城导致了宅基地闲置；三是有些农民因 宅基地上的房屋老化，另外新建，又不拆除旧的，造成一 户多宅现象；四是农村宅基地流转一般只能在集体内部流 转，这在一定程度上限制了宅基地流转，使得宅基地资源 变资产再变现的能力下降，因为集体内部流转，流转所获 得的财产是很低的，宅基地的流转难以市场化。 第四，补偿制度的不足和资金盘活能力的欠缺。首 先，尽管新版的《土地管理法》已经规范了农村宅基地的 有偿退出，但各地补偿标准不一，程序不规范，缺乏可操 作性。在补偿过程中，由于农民作为宅基地被补偿的权利 主体的参与度极低，集体参与权的缺位也造成了农民对村 组领导的信任危机[4]。其次，尽管法律规定有偿退出，但 是集体并没有多余的财产用于回收农民闲置的宅基地，农 民也不愿意以低收益退出宅基地，造成集体没钱补偿农民 退出宅基地，农民宁可闲置也不愿意退出。农村宅基地难 以发挥宅基地退出后的土地增值效果。即使具备相当经营 能力的农村集体经济组织有意补偿放弃宅基地的农民，也 会遇到新的困境：一是农民观念未转变，想占为己有不愿 退出；二是集体收回之后难以盘活变现，收回后可能会造 成由农民的闲置变为集体的闲置的结果。提升回收后的宅 基地价值也是一件不容易的事情。所以在宅基地退出的实 践中，集体补偿能力不足，农民退出意愿不强，回收后的 宅基地价值难以提升都是让宅基地持续闲置的原因。 xx县试点改革的实践 2020年8月以来，xx省xx县作为深化宅基地改革的试点 县，在探索当地的改革路径，解决乡村振兴“人、地、 钱”的关键问题，盘活闲置宅基地，唤醒沉睡资产的试点 工作上，取得了一定成效。 第一，聚焦“收回”，坚持“一户一宅”原则。xx县 采取超占收回和有偿收回的方式，严格落实“一户一 宅”[5]。针对农户存在一户多宅的情况，实行收回的对 策；针对农民在城镇里购买商品房的情况，集体鼓励有宅 基地资格权的农民退出宅基地，但并未强制农民退出，需 要农民主动申请退出，与集体经济组织协商一致，后者给 予农民补偿后将宅基地收回。坚持“一户一宅”原则，既 增进了农民对农村集体土地公有的认同感，也明确了宅基 地集体所有权；既遏制了宅基地超占多占等乱象，也规范 了宅基地管理；既保障群众利益，也保障了集体经济组织 的所有者权利。 第二，着眼“分置”，激活宅基地权能。首先，根据 相关的法律法规，宅基地所有权应当归属于集体是无疑义 的；其次，分置宅基地之前要理清宅基地资格权，xx通过 村民代表大会认定本村村民的宅基地资格权；再次，为激 活使用权，xx探索出新的路径，给非本村农村集体经济组 织成员发放宅基地使用权权属证书，证书以70年为限，证 书的颁发严格按照当地宅基地管理办法规范实施。由县级 不动产登记管理中心向运营单位发放《农村宅基地经营权 证》，通过村集体，农民与经营户三方联合签定土地有偿 转让合同，再给经营者颁发经营权证，充分给予经营者法 律保障。 第三，鼓励“腾退”，盘活闲置宅基地。腾退闲置宅 基地，有利于盘活农村沉睡的资源。xx县腾退闲置宅基地 的举措主要包括明确腾退宅基地范围、明确腾退宅基地方 式和明确腾退后宅基地的使用方案。首先，在明确闲置宅 基地的范围方面制定了《农村宅基地退出及节余建设用地 调剂使用管理办法》，鼓励农民在保障农民住有所居的前 提下腾退闲置宅基地；其次，明确宅基地退出分为永久退 出和暂时退出2种方式，2种方式均需要农民自愿提出申 请，承诺退出全部宅基地使用权，并且永远不再申请宅基 地，或暂时退出宅基地使用权，保留宅基地的资格权；再 次，腾退闲置宅基地仍需坚持“一户一宅”，必须让农户 有宅基地，避免激进腾退致使农户没有宅基地而引起社会 动荡，可以鼓励农户腾退多占的闲置宅基地。如果让农民 退出宅基地，前提一定是农民有想退出的意愿，而且得到 宅基地补偿费，不能强制他们无偿退出。短暂性的退出与 长久退出是宅基地退出的2种形式，都需要村民们自愿做出 选择。最后，明确收回后宅基地的使用方案，宜耕则耕、 宜农则农、宜建则建，并对已回收的宅基地进行统筹规 划。对已形成的城乡建设用地指标，实行统一调剂使 用，对已有的用地，改变利用方式，如猪圈改成菜地，节 约用地指标。 第四，探索“转让”，推动宅基地入市。一要有集体 主导并参与。为有序规范推进农业房屋入市，xx县政府出 台了《xx县农业房屋转化为集体经营性建设用地入市方 案（试点）》（以下简称《试行办法》），该《试行办 法》的颁布为当地宅基地入市提供了政策支持。必须按照 当地政策严格实施，要坚持集体主导，按流转程序入市。 宅基地的流转，不能只有宅地基使用权人和相关当事人双 方的合意，未经集体经济组织的书面同意，农户不能私自 转让、变卖宅基地，否则流转会变得失序，侵犯相关当事 人的利益。二要有偿使用和盘活宅基地。为盘活宅基 地，提高农民宅基地升值红利，要获得宅基地使用权的当 事人，应当有偿使用宅基地。要转变土地入市方式，在符 合国家城市规划条件的情况下，把农民自觉腾退的空闲宅 基地转化为集体经营性项目土地后入市。闲置宅基地入市 能够带来经济利益，振兴乡村，有利于农民安居乐业。 2.宅基地制度改革存在的问题——基于xx县宅基地制度 改革文件的文本分析 宅基地所有权的虚置问题 集体土地属集体所有，是容易认定也是十分清晰的。 但显化集体对宅基地土地的所有权上却是很困难的。因为 集体是一种抽象的政治概念，而集体的全部权力又必须经 由特定的政治团体，或者是特定身份的个人来取得。完善 的组织形式和管理机制，影响到对宅基地的有效处置、监 管和利益。但目前由于法律法规缺乏对集体所有一词的明 确定义，从而面临着宅基地使用权不能落实的风险。长期 以来，由于很多集体经济组织一直处在虚化状态，农民往 往没有充分参与集体经济组织行使宅基地所有权的过 程，造成了宅基地使用权无法被合理行使。同时也导致了 一系列违法建房、环境破坏、土地纠纷问题。《民法典》 也明文规定了集体经济组织或者村委会可以依法行使宅基 地所有权。但是缺少对如何行使所有权的程序性规定，在 执行工作中就难以落实和体现，增加了不确定因素。 《xx县乡村宅基地制度改革试点方案》（以下简称 《方案》）中关于宅基地所有权的行使方式没有作出明确 的规定，因此并未在根本上解决宅基地所有权的虚置问 题。在宅基地制度的实施过程中，当地农村股份经营合作 社怎样通过科学管理内部关系，有条不紊地行使宅基地所 有权权能，成为实现宅基地产权管理的首要问题。 宅基地使用权的问题 第一，宅基地有偿退出的问题。xx县的《方案》中宅 基地资格权利的确定仍以“一户一宅”为基本准则，这一 原则虽然确定了成员在本集体经济组织内的基本权利，但 同时也限制了成员必须在转让宅基地后再从他处申报，这 在一定程度上也是变相地把集体经济组织成员权利绑定在 了宅基地房屋上[8]。 《方案》在实施一年左右之后，xx茅坪镇始出现第一 宗农村宅基地有偿退出的案例，在该案例中，桂花村股份 经济合作社按60元/m2给予骆某一次性补偿共 计10181.40元，在有偿退出村宅基地后，骆某承诺不再申请 无偿使用宅基地，并交回《农村集体建设用地使用证》。 目前农村宅基地使用权对外流转的最主要途径仍是由 国家收取或征用，但因为渠道较为简单，农民宅基地对外 流转的机会少[9]。我国虽有部分地方政府正积极探索农村 宅基地权利放活，但从现行制度体系来看农村宅基地权利 放活限于集体内部，只有符合相应资格条件的集体经济组 织内部人员，才可以取得农村宅基地，并以流转和入股的 方式实现内部流动，这也在较大程度上影响了宅基地用益 物权功能的实现。 第二，对宅基地流转的风险缺少有效的监管措施。 《方案》主张探索宅基地使用权流转方式。在理论 上，宅基地使用权可以用于投资入股公司，但一方面，在 司法实践中如出现公司解散、破产或面临法人人格否认等 情形时，宅基地将难以被执行，债权人的利益难以得到保 障[10]。另一方面，集体经济组织对宅基地使用权投资入股 的公司缺少必要的审查制度和持续监管的制度，使得农民 失地风险也大为增加。 《方案》积极探索农房宅基地产权抵押担保的方法路 径，探讨赋予农民房屋物权（含宅基地使用权）的质押融 资功能，但宅基地难以被执行，可能使抵押权人失去积极 性。 3.对策 以维护农民利益为导向发挥集体宅基地所有权人作用 发挥集体宅基地所有权人的作用，需要落实实施宅基 地所有权的主体，没有实施主体，所有权就落实不了，会 严重影响农民作为集体一分子的各项权能的实现，也会侵 害农民自身利益[11]。如缺少实体的集体经济组织，则需要 成立专门的理事会、议事会等，代表集体发挥村民自治的 作用，充分保障农民的权益，维护农民的利益。此外，宅 基地所有权人的实施主体一定要与农民紧密联系，才能了 解农民的需求，站在农民的角度考虑，实现二者有机结 合。集体和农民的意见一致，真正地代表着农民实施集体 宅基地所有权人的权能。xx县鱼泉街道在充分发挥集体宅 基地使用权人功能上，开拓出紧密联系的渠道，使建设单 位与贫困户和管理单位三方达成有偿转让共识。经营单位 加入到共同移交宅基地使用权的管理主体中，既是为明晰 共同拥有与农户的宅基地使用权关系，又是为保护他们的 利益，并帮助农民取得财产性收入，此经验值得推广。 在xx县鱼泉街道的试点改革中，村集体发挥积极性、 主动性，起到了桥梁作用，但在相关经验推广的过程中需 以农民权益保护为原则和底线，防范村集体滥用宅基地所 有权人的地位损害农民的合法权益。 深化宅基地市场准入制度改革，分区域优化市场准入 条件 在很多地区，城乡结合部农村宅基地逐渐融入城市。 在文化或旅游及其他产业发展较好的地区，宅基地可实现 集体性经营用地与个体经营用地相结合，实现以长期入 股、自行经营等方式融入当地其他产业发展之中，实现宅 基地的增值。对于一些偏远地区，农村宅基地类型多 样，条件不一。对于类型独特地区