关于基层质量数字化建设思考与建议 数字时代与智能技术共同为基层治理数字化转型发展提供了重要契机和要素 支撑。治理数字化是通过信息、算法、交换、链接技术的整合等方式促进治理 方式产生实质性改变的过程。当前，数字技术变革的驱动力、基层治理生态的不 确定性、基层治理问题的多样性和治理需求的多元性共同推动着城市基层治理的 数字化转型。党的二十大报告首次将社会治理纳入到国家安全体系范畴中来统筹 谋划，并提出了“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”的 战略要求，进一步凸显了基层治理数字化在平安中国建设和国家安全体系中的基 础性作用。从当前各地实践来看，深化基层治理数字化改革，成为加快推进社会 治理体系和治理能力现代化的一个重要切入点。结合党的二十大报告提出的城市 更新和打造智慧城市的要求，如何进一步将基层治理数字化建设融入城市更新和 智慧城市建设框架之中，从而发挥数字赋能基层治理的效应，实现“减负增能”目 标，从而提升利用数治解决社会民生问题的能力，成为一项亟须研究的重要议题。 一、城市基层治理数字化体系的四维结构 从现代系统观念来看，城市基层治理数字化体系作为一个整体系 统，其构建至少需要从基层治理的价值导向、技术支撑、主体协同和制 度保障四个层面发力，在此基础上，提高各要素间的融合性和协同性。 （一）价值导向：坚持以人民为中心的治理理念。习近平总书记指出：“以 人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、 止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。”在推动基层治理数字 化进程中，坚持以人民为中心的发展思想，就是要践行“人民城市人民建，人 民城市为人民”的城市治理理念，通过运用人工智能、互联网、物联网等现代信 息技术来提高城市的韧性和智慧性，使基层治理的各个领域和各个环节都更加 智能高效，避免单纯的技术治理智能化的价值旨向，树立技术服从于理念的原 则，及时响应人民群众的利益诉求和满足人民群众的民生需求，将数字化治理 作为保障全体人民共同福祉的重要途径，实现民众需求与服务供给的精准对接。 （二）技术支撑：基层治理数字化平台的高效运转。数字治理的核心是数字技 术驱动的平台化治理，基层治理数字化的正常运行离不开大数据、云计算、人工 智能等数字技术的支撑。数字化治理平台具有统一的数据底座和运算法则，能够 极大提高治理过程中的数据处理能力，迅速回应基层治理中的复杂信息需求，实 时接收不同社会群体的多元化诉求，更新动态数据，减少人工登记、调查等程 序，缓解基层人少事多的困境，提升行政效率，拓展要素数据管理功能，精准识 别基层治理中的各类需求和症结所在，提高基层治理的精准度。可以说，数字化 平台的正常运转直接影响着基层治理中民生服务供给的高效化、精准化和智能化。 （三）主体协同：基层治理主体间的高效协作配合。基层治理数字化在治理主 体方面的内在要求是跨越多元治理主体边界，整合部际信息共享与协同，推动各 治理主体之间实现互联互通、协作共享，打破“九龙治水”格局。在数字治理体系 下，治理主体不是单个部门或几个部门，其主体责任也不是仅仅由某几个主要部 门负责信息化体系的运行。基层的数字治理吸纳多元主体共同参与治理事务，并促 使上级政府、条块部门、基层单位、社会公众等在规划设计、动态运行和管理评估 等方面进行合作，推动多部门的协作和多层级的联动，形成基层数字治理共同体。 （四）制度保障：基层治理的制度变革与更新。制度的变革和更新是基 层治理数字化的基石。基层治理向数字化转型内含着对传统基层治理制度、 法治体系、规则秩序以及具体治理政策的变革和更新，从而与数字化治理 相匹配，形成一整套数字化治理的规则秩序、政策标准和法律法规，为推 动基层治理数字化转型升级提供强有力的法律支撑和制度保障。在基层数 字化治理中，制度的变革至少包括两个层面，一是对各层级制度的整合，形 成既体现顶层设计要求又有地方实践依据的数字治理制度体系；二是对原有 治理制度的更新和结合新形势所进行的制度创新，做到与时俱进，与基层治 理数字化进程紧密衔接，呈现出制度的融合性、开放性、契合性和整体性。 二、城市基层治理数字化存在的问题及表现 按照“治理价值—治理技术—治理主体—治理制度”的四维结构，从当 前实践来看。基层治理数字化在平台效能、信息共享、主体责任等方面仍 然存在短板和弱项，在一定程度上影响着基层治理数字化的整体效能发挥。 （一）平台效能方面：平台运营效能的精准性还有待提高。基层治理数字化本 质上是互联网、大数据等数字技术在基层治理中的智能化应用，在基层治理中，需 要建构各政府机构间适应大数据智能化的合作联动机制，引导群众通过平台参与 治理，提高解决群众问题的实效。数治是行政权力以数字技术为核心驱动，通过 大规模、深度化、持续性地收集、挖掘、分析、应用数据以发现、界定和解决社 会问题的一种治理技术。从地方实践来看，综治中心通常是各地将基层社会资源整 合与创新的重要治理平台。从当前基层实践来看，基层治理数字化平台建设仍然 存在一定的滞后性，主要体现在联动性、整合性和参与性不足，在基层治理数字 化推进过程中呈现出“分割状态”，工作主要局限在少数部门，没有形成“多中心”“多 联动”“多融合”的合作联动机制，基层治理数字化平台在治理实践应用中也容易出 现“契合性偏差”或“算法偏见”。与此同时，部分基层治理数字化平台虽然设有群 众参与的模块，但是由于平台上可由群众反映问题以及提出建议的事项大多与基 层政府考核要求有关，群众的参与积极性并不高，这直接影响了平台的为民性。 （二）信息共享方面：“信息孤岛”效应还在一定程度上存在。从目前学界的界 定来看，所谓“信息孤岛”效应，主要指的是各个政府部门的信息来源彼此独立、信 息平台相互排斥、信息处理难以关联互动、信息运用不能互换共享的信息壁垒和 信息堵塞现象。数字技术运行所依靠的大量数据库通常是不公开的，个人难以获 得和处理数据，从而产生了政府与群众之间的“数字鸿沟”。当前，“数字鸿沟”和“信 息孤岛”成为推动基层社会治理数字化的“梗阻”之一。随着大数据快速渗透到基层 治理的诸多领域，推动基层治理数字化，不仅需要“数据量级”的支撑，还需要多 主体、跨平台、宽领域、全方位的“数据共享”。但是从现有运行体系来看，“数据 壁垒”问题在很大程度上仍然存在，主要表现在三个方面。一是横向部门、纵向 层级的数据壁垒。基层治理数字化涉及不同层级、多个横向部门，面对治理体 量庞大、治理对象多元、治理事务繁杂的局面，占有大量数据的各政府部门之 间并没有充分实现资源共享，导致数字技术不能充分发挥其协调治理资源、节约 治理成本、整合治理信息的重要作用。二是网络系统平台的数据壁垒。政府各个 部门根据各自的职能特点、业务项目、数据源头设计信息数据系统与信息处置平 台，由于其业务项目的不合作、系统平台的不连贯，导致各部门网络系统平台之 间出现数据割裂。三是面向群众的数据壁垒。大数据是每个人的大数据，意味着 大数据要面向群众，保证大众的知情权，但是当前政府与群众之间的数据输出与 反馈系统并没有精准契合，影响着“共建共治共享”的基层治理数字化格局的形成。 （三）主体责任方面：基层治理数字化的主体责任较为模糊。基层治理数 字化并不等同于办公电子化，而是涉及行政组织、治理主体、规则秩序在内 的系统变革。从当前的实践来看，部分城市组建了基层治理数字化的专门