制发文件需审慎 如何发文要动 脑——一篇问题公文带来的思考 制发文件需审慎 如何发文要动脑 ——一篇“问题公文”带来的思考 成 文 前不久的某一天，我像往常一样，坐在办公室里审 签文件。摆在我面前的，有阅办件、批办件，也有签发 件，用不同颜色的文件夹装着，厚厚一大摞，就像一座小山。 签完一份又一份，我顺手拿起了一份拟下发的文件。这个文 件稿已经过主办科室、办公室、分管领导层层审核，按理说不 会有什么大问题。但我拿起稿子一看，问题还不小——把本应 直接转发的文件换了个版头、改了下抬头，加了些细化的内 容，变成了制发件，这是典型的换汤不换药、吃力不讨好。 拟制印发文件是公文处理工作的重要内容。各级机关（部 门、单位）正式印发的文件，按照原文的来源渠道，可以分 为“制发”“转发”“批转”三种情形。如果把信息、简报也纳入广义 公文的范畴，还可以加上“编发”这一情形。其中，制发件的来 源渠道是本机关；转发件的来源渠道是上级机关、不相隶属机 关（被转文件可直接执行或参照执行，无需作大的改动或另行 制定文件，但可在转发通知中就贯彻执行提出要求）以及有自 主行文权的下级机关（被转件本可直接发文，但为了引起相关 部门、单位的重视，更好地推动落实，由上级机关提高行文规 格进行转发）；批转件的来源渠道是下级机关（对文中所涉及 的事项，该机关没有独立的行文权，或事项处理超出该机关的 职权范围，须经领导机关批准后方可实施）。根据行文理 由，制发件又可分为自主制发、授权制发、配套制发三种类 型，其中自主制发是本机关根据工作需要，自行决定拟制印 发；授权制发则是经本级党委或政府授权，由党委、政府部门 单独或联合制发文件，经批准可在文中冠以“经党委（政府）同 意”；配套制发是根据上级文件中关于制定配套文件的明确要 求，或者根据本地本部门抓落实的需要，自主提出并按有关规 定报经核准后，制定印发专门文件，对上位文件中的相关内容 予以细化或作出补充，因地制宜提出具体落实措施。配套制发 文件的时候，可以“一配一”，也可以是“多件套”，这需要具体情 况具体分析把握，但总的原则应当是“少而精”。 需要注意的是，地方党委不得转发中央文件及上级党委文 件，这是中央办公厅2023年4月印发的《规范地方党委政策性 文件制定工作规定》中提出的“硬要求”。同理可得，地方政府 也不宜转发国务院及上级政府文件。为什么？因为我们党和国 家实行的是统一领导、分级管理的体制，中央及上级党委与地 方党委之间，国务院、上级政府与地方政府之间，都是领导与 被领导的关系。对地方党委、政府来说，执行上级文件是服从 上级领导的重要体现，是理所当然、天经地义的事情，无论转 不转发文件，文件中的部署要求都必须严格执行、坚决落 实。而且，不搞层层转发文件，有助于提高行政效能、减轻基 层负担、避免资源浪费。 但是，地方党委、政府部门转发上级主管部门的文件却是常 见的，有的时候也是必要的，因为多数上级部门与对应的下级 部门之间是指导关系而不是领导关系（垂直管理部门除外）。 而且，上级部门印发的文件有时只印发到下一级部门，有的文 件还定有密级或者内容属于工作秘密，不能公开发布或通过互 联网、手机、微信等传播，如果不进行转发，再下一级部门是 看不到的，就会造成“沙滩流水不到头”的现象，文件精神就无 法触底落地、终端见效。 送给我签发的这个文件，就是根据省级部门印发的一个通 知（以下简称上位通知）拟制的。上位通知不仅内容集中、措 施具体、要求明确，而且在抬头部分明明白白写着只印发到市 级部门，文末附注部分还特别注明此件属工作秘密，可转发至 县级部门。但我不知道经手的同志是没有注意到这些情况，还 是对发文规则了解不够，抑或是制发公文的经验不足——拟制 文件的同志以上位通知为底本，只是对发文机关名称、文件抬 头、落款等作了更换调整，进行了一些具体内容上的细化