关于农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的调 查与研究 党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面 深化改革、推动中国式现代化的决定》明确提出“坚持巩固和完 善农村基本经营制度，深化承包地所有权、承包权、经营权分置 改革，发展农业适度规模经营。”土地是农民安身立命之本，处 理好农民和土地的关系、有效化解土地矛盾纠纷是农村土地“三 权分置”改革的重要内容。随着农村改革的不断深入，工业化、 城镇化的推进和现代农业快速发展，农村人口流动和劳动力转移 加快，农民对土地的关注度越来越高，一些深层次矛盾和问题逐 步传导到土地承包经营管理领域，为运用调解仲裁这一法律手段 来化解矛盾纠纷、维护农村社会和谐稳定、提升乡村治理水平带 来了新的考验。 一、仲裁体系建设总体现状 近年来，安康市深入贯彻落实《中华人民共和国农村土地承 包法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等 法律法规，不断健全完善仲裁体系建设，为全市农村土地承包仲 裁工作有序开展提供坚强保障。 （一）基础设施方面。按照《农业农村部关于加强基层农村 土地承包调解体系建设的意见》和《县级农村土地承包经营纠纷 仲裁基础设施建设标准》要求，全市 10 个农村土地承包仲裁委 员会标准化建成“一庭三室”（仲裁庭、案件受理室、合议调解 室、档案会商室），配齐专用电脑、打印机、摄像机、录音笔等 设备，确保办公场所及设施设备等硬件建设达到规范化要求。 （二）队伍建设方面。全市 10 个县（市、区）均成立了农 村土地承包仲裁委员会，相应的乡镇成立了调解委员会，村级设 立了调解小组，形成了“县有仲裁委、镇有调解委、村有调解小 组”的三级纠纷调处机制。全市 10 个仲裁委员会组成人员共 128 名，聘请仲裁员 224 名；135 个镇级调解委员会配备调解员 881 名，1673 个村级调解小组配备调解工作人员 5312 名。仲裁员、 调解员包含农民代表和法律、经济等相关专业人员，人员结构配 备合理。 （三）经费保障方面。按照《省农业农村厅关于夯实农村土 地承包仲裁（平安建设）工作责任的通知》要求，全市 10 个农 村土地承包仲裁委员会均落实年度工作经费纳入财政预算保障 的要求，且经费不低于 2 万元的标准。主要用于仲裁宣传培训、 案件调查取证、办公用品配备、档案收集整理等费用支出，为调 解仲裁工作顺利开展提供有力保障。 二、土地矛盾纠纷情况分析 近年来，安康市不断完善“镇村调解、县区仲裁、司法保障” 的多元调处机制，始终坚持“依法治理、系统治理、源头治理” 的工作举措，持续加大矛盾纠纷调处力度，推动农村社会经济发 展持续向好。以下通过近三年调处的 2153 起纠纷案件，对我市 农村土地承包经营管理领域矛盾纠纷情况进行分析和研究。 （一）矛盾纠纷类型 1.土地承包纠纷。一是在土地承包期间，尤其是 1982 年进 行的第一轮土地承包时，部分农村基层干部对政策法规把握不精 准，存在违规操作等情形引发的纠纷，如在承包期限内收回承包 地、随意调整承包地等行为。二是部分农户确权登记证书记载的 承包户人员信息、四至边界、地块权属等信息与现有状况不符， 且镇村未按照程序进行纠错变更引发的纠纷。三是部分农户外出 务工和进城落户等原因转让承包地和自愿退出承包地，后因国家 政策调整，又想返乡继续承包原有土地引发的纠纷。近三年调处 的以上类型纠纷案件共 1136 件，占比 53%。 典型案例：A 县农村土地承包仲裁机构受理了一起因互换承 包土地而引发的纠纷案件，双方当事人“矛盾”的焦点由最初的 案件本身，外延到签订的合同中载明的地块信息与土地经营权证 不符等多个方面，案件“陷入僵局”。接到 A 县协助仲裁的诉求 后，市农机农经站邀请全市多名资深仲裁员，召开专案研讨， 与 A 县农村土地仲裁委员会的工作人员一起分析“案情”，逐条 对照适用法律法规。A 县农村土地承包仲裁机构开庭对案件进行 审理，双方当庭提交证据、进行了答辩。仲裁委根据二轮土地承 包合同原始资料作出了仲裁裁决，并要求根据合同原始地块信息 重新颁发土地承包经营权证书。当事人双方均未提出诉讼，有效 化解了矛盾纠纷。 2.土地流转纠纷。一是流转双方以私下口头协议流转或签订 的流转合同内容不完善、超年限等不规范问题引发的纠纷。二是 流入方因经营不善导致连年亏损，缺乏相应防范和监管措施，拖 欠流转费引发的纠纷。三是部分镇村为发展农业适度规模经营， 要求集中流转土地，但未召开村组会议或签订流转委托书引发的 纠纷。近三年调处的以上类型纠纷案件共 679 件，占比 32%。 典型案例：B 县一农民专业合作社为发展粮油种植，该村在 未取得村民书面委托的情况下，直接与合作社签订了土地承包经 营权流转合同，后因该合作社经营不善，拖欠土地流转费用问题 引发了矛盾纠纷。该县仲裁委受理该起纠纷后，组织双方进行了 调解。要求对有真实意愿土地流转的农户，由该村与农户分别签 订符合实际的土地承包经营权流转合同，并在镇政府备案登记， 按程序报相关部门登记备案，确保农户和经营主体双方权益得到 保证。对不愿土地流转的农户，经双方协商，可在结清以前所欠 土地流转费或退还已经支付多出的土地流转费后签订流转终止 合同，将土地归还农户自行耕种。仲裁委通过调解，有效化解了 矛盾纠纷。 3.其他类型纠纷。一是国家或集体项目建设征收农户土地， 因征地补偿费分配问题引发的纠纷。二是镇村在落实撂荒地治理 过程中，要求代耕代种但未取得承包农户同意引发的纠纷。三是 农户跨村跨区域移民搬迁，因镇村政策把关不严，出现“两头挂” 和“两头空”情形引发的纠纷。近三年调处的以上类型纠纷案件 共计 338 件，占比 16%。 典型案例：甲村杨某出嫁到乙村后，取得了乙村集体经济组 织成员资格和承包地，后因甲村娘家土地被征收，杨某主张被征 土地的安置补助费，并要求继承母亲所享有补助费份额引发了矛 盾纠纷。甲村调解组织受理该起矛盾纠纷后，认为杨某出嫁后， 在新居住地乙村取得了村集体经济组织成员资格和承包地，同时 也就丧失了甲村集体经济组织成员资格和娘家的土地承包经营 权益，所以不能享受被征土地的安置补助费。后杨某在该村的调 解下，放弃了诉求，化解了矛盾纠纷。 （二）矛盾纠纷