农村宅基地规范管理难点与对策透视调研报告 农村宅基地作为保障农民“户有所居”的核心载体，是维系 农村社会稳定、支撑乡村振兴战略实施的关键土地要素。随着城 乡融合发展进程加速与乡村振兴战略全面推进，宅基地的资源资 产属性日益凸显，其规范管理、高效利用与深化改革已成为破解 “三农”问题、优化乡村空间布局、释放土地活力的重要课题。 为精准掌握县域宅基地管理实际情况，切实破解管理难题。本调 研报告基于镇巴县农村宅基地管理现状，以及面临难点痛点如何 通过法规政策进行透视化解决措施。 一、农村宅基地规范管理现状审视 镇巴县地处秦巴山区，地域总面积 3437 平方公里，下辖 19 个镇、1 个街道办事处，涵盖 158 个行政村与 23 个社区，总人 口 28.9 万，其中农业人口 24.3 万人。统计显示，2023—2025 年 镇巴县 20 个镇（街道）共计审批宅基地 594 宗，面积 120.78 亩， 涉及人口 2320 人。其中原址翻建 365 户，改扩建 100 户，异地 新建 127 户。截至目前全县共计登记或发放农村宅基地不动产证 46109 份。本次对管理情况专题调研覆盖全部镇（街道），查阅 审批管理档案 1200 余份，访谈镇村干部群众 120 余人，深入 40 个村农房建设工地 30 余处，系统梳理了我县在宅基地制度机制、 审批流程、批后监管、档案管理、政策宣传及闲置资源盘活等方 面的突出问题，深入剖析问题根源，探索契合县域实际的优化路 径，为提升镇巴县农村宅基地治理现代化水平，夯实乡村振兴领 域土地要素保障提供决策参考。 （一）制度机制建设滞后，协同治理根基薄弱。一是镇级联 审联批机制缺位。部分镇（街道）未制定权责清晰的联审联批制 度文件，农业农村、自然资源、住建等相关站所职责边界模糊， 导致“办事流程繁琐、审批权责交叉或审批渠道不畅”等现象频 发，协同审批的体制机制基础未有效夯实。二是“一站式”服务 效能不足。“一窗受理”服务窗口建设滞后，内部流程整合不充 分，未能为群众提供便捷高效的申请入口，审批服务的可及性与 群众满意度有待提升。三是镇级机构协同效能打折扣。审批过程 中，镇级各站所因职责界定与流程规范不明确，推诿扯皮、衔接 不畅问题突出；“四到场”制度（尤其是施工过程到场与竣工验 收到场）落实不到位，实地踏勘等关键环节缺失，审批存在主观 随意性；对不予审批事项，缺乏规范的书面告知程序，易引发干 群矛盾。 （二）审批流程制度失范，档案管理问题突出。一是申请审 批材料不规范。申请表关键信息（如用地面积、用地类型）填写 不规范，签字盖章不全；建房平面图、村组会议记录、公示材料、 规划许可证、竣工验收表等核心要件缺失问题不同程度存在。二 是申请审批程序不严谨。村组民主议事程序不规范，会议记录无 签字或缺失，公示时间与审批时序存在逻辑矛盾；镇级审核把关 流于形式，“只盖章不签字”等违规现象时有发生。三是档案管 理有待进一步规范。部分镇村未落实“一户一档”“专人专柜专 档专卷”管理要求，档案材料散乱堆放，台账目录缺失，查阅、 保管困难，难以满足后续监管与追溯需求。 （三）批后监管体系薄弱，违法违规风险突出。一是动态巡 查机制缺失。部分镇存在“重审批、轻监管”的现象，镇（街道） 未建立有效的宅基地动态巡查制度，责任未明确到岗到人，导致 “未批先建”“批少建多”“乱占耕地”等违规行为难以被及时发 现和制止。二是违法处置机制不健全。缺乏公开规范的违法违规 行为举报受理制度与渠道，群众监督作用未能有效发挥；对已发 现的违规行为，处置不及时、执法力度偏弱，“零容忍”的监管 态度未能充分体现。三是监管手段单一低效。主要依赖传统行政 检查方式，缺乏信息化、智能化监管工具，对建房全过程尤其是 施工关键节点的监管难以覆盖，监管效能低下。 （四）政策宣传培训不足，管理队伍能力欠缺。一是政策知 晓率与理解度双低。基层宅基地相关法规政策宣传培训工作缺位， 群众对申请条件、审批流程、违规后果等认知不足，部分镇村干 部也存在政策理解偏差、业务操作不熟练等问题，影响政策执行 效果。二是管理队伍稳定性与专业性不足。镇村两级宅基地管理 人员变动频繁，且多身兼数职，缺乏系统的业务技能培训，难以 胜任涉及规划、用地、建设、法律等多领域的复杂管理工作，队 伍专业能力与管理需求不相匹配。 （五）闲置农房盘活滞后，资源资产价值未显化。农房盘活 利用面临权属界定复杂、配套政策不完善、市场机制不健全、 农民意愿多元、融资渠道狭窄等多重制约，尚未形成系统的盘活 利用机制、典型案例与成熟激活模式，宅基地的资源资产价值未 能得到充分释放，难以支撑乡村产业发展。 二、农村宅基地规范管理难点深度剖析 （一）制度执行“梗阻”。顶层设计与基层落实脱节、部门 协同壁垒突出。一是政策传导存在“衰减效应”。县级层面的政 策要求与制度设计在向镇村传导过程中逐步弱化，镇级政府受机 构编制、人员配备、财政资源等限制，难以独立构建并高效运转 复杂的联审联批机制与专职监管队伍，导致政策落地“最后一公 里”不畅；二是部门协同存在“壁垒效应”。宅基地管理涉及农 业农村、自然资源、住建等多个部门，虽有职责划分，但缺乏强 有力的统筹协调机制与清晰的协同工作流程，“各管一段”的思 维模式导致审批链条断裂、监管合力不足，难以形成管理闭环； 三是规范要求与现实条件存在“适配矛盾”。严格的审批程序、 档案管理要求与基层人力不足、专业能力有限、历史遗留问题复 杂等现实情况相互冲突，部分工作人员为“简化流程”而跳过必 要程序，加剧了管理不规范问题。 （二）监管执法动能不足。一是监管力量与管理任务“供需 失衡”。镇村两级普遍缺乏专职宅基地管理与执法人员，现有工 作人员往往需兼顾多项中心工作，难以开展常态化、精细化的动 态巡查与批后监管，监管覆盖存在盲区；二是执法权限与处置手 段“双重受限”。对宅基地违法违规行为的查处，尤其是对既成 事实的违规建筑处置，面临执法权限不清晰、强制手段不足、 执行难度大等困境，基层执法人员存在畏难情绪，影响执法效 果；三是考核激励导向存在“偏差效应”。宅基