一体提升防灾减灾救灾能力
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把防灾
减灾救灾工作作为关系人民安危和国家安全的大事来抓。“十五
五”规划纲要提出，“坚持人民至上、生命至上，一体提升减灾
预防、抗灾设防、救灾保障能力，有效降低各类灾害事故损失”。
习近平总书记在主持二十届中央政治局第二十五次集体学习时
指出，“做好防灾减灾救灾工作必须坚持党的全面领导，坚持人
民至上、生命至上，坚持尊重自然规律，坚持预防为主，坚持改
革创新，坚持系统观念，坚持社会共治”。这一重要论述立足于
以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的时代使命，
为做好新时代防灾减灾救灾工作提供了科学理论和根本遵循。
充分认识一体提升防灾减灾救灾能力的极端重要性
一体提升防灾减灾救灾能力是党中央关于防灾减灾救灾战
略部署持续深化的重大任务。习近平总书记强调“坚持系统观
念”，要求“统筹做好综合救援、过渡安置和恢复重建工作”，更
加突出系统集成、全流程衔接的整体应对。
遵循灾害防治规律的必然要求。灾害损失由致灾危害性、人
员和资产暴露度、承灾体脆弱性、应对能力等因素共同决定。从
实践来看，国土空间管控、隐患排查、监测预警和转移避险能够
减少风险暴露，工程设防、设施加固和冗余建设能够降低系统脆
弱性，救援救助、物资调运和恢复重建则控制灾后损失扩大。任
何一环工作缺失或薄弱都会放大其他环节的压力。预防不足会使
处置端压力增大，设防不足会使预警难以转化为减损，保障不足
会使灾后救助和恢复受阻。反之，高水平灾害预防能够大幅减轻
灾害损失，甚至避免伤害，高标准设防可延缓系统失效并为救援
赢得时间，灾后调查和复盘能揭示前端缺陷，为持续优化创造条
件。“一体提升”是以全周期视角，统筹运用全过程全手段全要
素，系统提升灾害管控能力。
应对大灾巨灾和风险综合体的现实需要。大灾巨灾往往突破
行政区域、行业部门和常规资源配置边界。比如，极端暴雨可同
时引发山洪、滑坡、内涝，造成交通中断和通信受损；强震可能
带来建筑倒损、燃气泄漏、火灾及医疗资源挤兑。传统治理多结
合历史配置设施和力量，而大灾巨灾治理必须关注低概率、多损
失后果情景。必须合理设置安全冗余、替代方式和保底方案，并
为“三断”（断路、断网、断电）、跨区域增援和较长期安置做好
充分准备。“一体提升”是从全局和长远统筹谋划，把应对可能
的重大风险转化为规划、建设和准备的措施，以能力提升的确定
性应对重大灾害风险的不确定性后果。
推进国家应急管理体系和能力现代化的必由之路。党的十八
大以来，我国持续推进防灾减灾救灾体制机制改革，国家综合性
消防救援队伍、国家区域应急救援中心和专业力量加快建设，抗
灾设防、监测预警、物资储备、灾害救助体系不断完善。2018
年，习近平总书记主持召开中央财经委员会第三次会议，研究提
高我国自然灾害防治能力，针对关键领域和薄弱环节，明确提出
要推动建设九项重点工程。长期来看，我国综合防灾减灾救灾能
力仍面临巨灾应对亟待加强、灾害信息共享和研判亟待提升、跨
区域协调机制不畅、专业抢险救援力量不足、设施平急转换难、
城乡应急能力不均等问题。“一体提升”就是要解决现有灾害管
理工作中存在的碎片化、衔接弱进而影响整体治理效能的问题。
一体提升防灾减灾救灾能力的基本内涵
一体提升防灾减灾救灾能力的本质是在灾害治理中通过整
体设计、系统集成和同向发力，提升系统效能。从整体上看，纵
向上贯通国家至基层各层级，横向上打通应急管理、自然资源、
住房城乡建设、水利、气象、交通、能源、通信、卫生健康等部
门的信息和行动链，时间上衔接预防、准备、响应、救助、恢复
与重建，空间上强化区域、流域和城市群联防联控。
通过减灾预防从源头降低风险生成和积累。减灾预防是灾害
风险治理的第一道关口，核心是在灾前识别、规避、降低和转移
风险，内容包括风险普查成果更新、国土空间用途管制、重大项
目风险评估、隐患治理、监测预警、临灾转移和公众教育等。对
于能够规划避让的风险，不能完全寄希望于事后抢险补救；能够
日常消除的灾害隐患，不能拖到临灾处置；难以完全消除的风险，
则应通过预警、预案和转移降低人员暴露度。衡量成效也不能只
看检查次数和信息发布量，而应看灾害风险是否实质下降、预警
是否真正转化为行动、危险区域人员能否及时转移。
通过抗灾设防提高系统安全韧性。抗灾设防是连接预防与救
援的中间屏障，重点是通过工程和非工程措施降低承灾体脆弱性。
既要提高重点城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准，推进
房屋、堤防、水库、桥隧、燃气管网、电力通信等设施加固，建
设避难场所和应急通道，也要完善运行维护、应急转换和跨系统
联动规则。现代设防不能只追求设施“没有大的破坏”，还要重
视受冲击后的功能保持情况、快速有效替代和尽快恢复，供电、
通信、交通、物流等系统应有托底手段，医院、学校、养老机构
等重点场所应具备持续运行和快速疏散条件，防止单个节点失效
引发系统故障，单一灾害演变为级联灾害事故。
通过救灾保障有效支撑灾害处置救援并支撑恢复重建。预防
和设防不可能消除全部风险，救灾保障是不可替代的托底能力。
其范围既包括统一指挥、专业救援、医疗救治、应急通信和物资
投送，也包括基本生活救助、特殊困难群体照护、卫生防疫、过
渡安置和恢复重建。目标不只是“应急人员到场”，而是确保最
不利条件下指挥链不断、救援
