适应人口变化新形势优化教育资源配置
过去较长时期，我国基础教育资源配置的主要任务，是在快
速城镇化、学龄人口持续增长和教育需求不断扩大的背景下，解
决“有没有”“够不够”的问题，学校建设、教师补充、经费投
入、学位供给，大多围绕规模扩张展开。然而，随着出生人口变
化、人口流动格局调整、城乡空间结构重塑，基础教育资源配置
正在进入一个更为复杂的阶段。人口变化带来的不再只是总量增
减，而是学龄人口在不同区域、不同学段、不同时间节点上的梯
次变化和结构性分化。《教育发展“十五五”规划》明确提出，
“完善适应学龄人口变化的教育资源前瞻布局”。教育资源配置
必须从单纯扩大供给，转向精准预警、统筹调配、弹性使用和提
质增效。
人口变化正在重塑教育资源配置的时空结构。人口变化对基
础教育的影响，首先表现为学龄人口梯次达峰。学前教育、小学、
初中、高中学龄人口并不会同时达到峰值，而是呈现明显的先后
顺序。这种梯次变化意味着，不同学段面临的压力并不相同，有
的学段已经进入生源回落期，有的学段正处于或即将进入入学高
峰，有的学段则将在未来几年面临学位供给紧张。如果教育资源
配置仍然沿用静态规划思路，就容易产生“高峰时不够用、回落
时空置多”的矛盾。
其次，人口增减分化使教育资源错配更加突出。当前，人口
持续向城市群、都市圈、中心城区和就业机会较多地区集中，
一些人口流入地学位紧张、校舍不足、教师编制偏紧，而部分
人口流出地出现生源减少、学校规模缩小、校舍利用率下降等
问题。即便是同一省内，不同市县之间也可能出现明显差异。县
域之间、城乡之间、城区内部不同片区之间的学位供需关系，正
在发生深刻变化。
最后，教育资源配置面临总量、结构、时序三重挑战。总量
上，部分地区学位供给可能趋于宽松，但并不意味着资源配置压
力减轻；结构上，学段之间、区域之间、城乡之间、公办与民办
之间、普通教育与职业教育之间的资源配置仍需优化；时序上，
人口高峰具有阶段性，现在新建的学校、补充的教师、增加的编
制，必须考虑未来人口回落后的可持续使用。因此，适应人口变
化的教育资源配置，不能停留在“增减学校数量”的表层调整，
而应牵动教育治理体系的深层变革。
从按规模配置转向按人口流动和质量需求配置。长期以来，
教育资源配置较多依赖户籍人口、历史基数和固定编制标准。这
种模式在人口相对稳定、流动规模较小的时期具有一定合理性，
但在人口跨区域流动加快、学龄人口波动加剧的背景下，其局限
性逐渐显现。一些地区按户籍人口规划学位，难以充分覆盖实际
常住人口的就学需求；一些学校参照以往在校生规模配置教师，
很难及时应对短期入学高峰；一些地方沿用静态班额标准规划校
舍，缺少应对学段生源波动的弹性空间。
适应人口变动，教育资源配置逻辑需要进行三个转变。一是
从静态规划转向动态预警。教育资源配置不能等到学位明显不足
或学校明显空置时才作出反应，而应建立前瞻性监测机制。通过
推进教育、公安、卫健、人社、统计等部门的数据协同，对出生
人口、常住人口、流动人口、学龄人口进行连续跟踪，形成分区
域、分学段、分年度的学位供需预测，使学校建设、教师补充、
经费安排更加精准。二是从县域分散统筹转向区域协同统筹。我
国基础教育长期实行“以县为主”的管理体制，这一体制在调动
县级积极性、落实属地责任方面发挥了重要作用，但面对人口跨
县域流动、学段错峰达峰和区域资源不平衡等问题，仅靠县域统
筹已显不足。有必要在坚持县级主体责任的基础上，强化市级统
筹功能，推动学位规划、教师编制、经费投入、学校布局在市域
范围内更加协同。三是从数量满足转向质量提升。人口变化既带
来压力，也提供窗口。生源回落地区可以借机降低班额、改善师
生比、优化课程实施；学位紧张地区可以通过挖潜扩容、集团化
办学、共享资源等提高供给效率。资源配置不能只关注“学位够
不够”，还要关注“教育质量是否提升”“学生获得是否更加公平”
“教师发展是否更有支撑”。
完善政策性调整机制，增强资源配置的前瞻性和统筹性。适
应人口变化，首先需要建立更加灵敏的学龄人口监测预警机制。
人口数据、户籍数据、出生登记数据、常住人口数据、学龄儿童
数据之间如果缺乏有效衔接，就难以形成准确判断。应推动建立
跨部门数据共享机制，建设覆盖国家、省、市、县多级的学龄人
口监测平台，定期发布分学段的学位供需形势研判。预警机制的
价值不只是给出单一数字，而是要帮助地方政府提前识别风险：
哪些地区未来几年小学学位可能紧张，哪些地区初中即将迎来高
峰，哪些乡村学校需要保留或优化，哪些片区可以通过存量改造
满足新增需求。
在此基础上，应强化基础教育资源配置的市级统筹能力。市
级统筹并不是取代县级责任，而是在更大范围内平衡资源。对于
学位建设，市级可以统筹编制区域学校布局规划，避免相邻区县
各自建设、重复投入或供给不足；对于教师编制，可以探索建立
市级或省级编制周转池，缓解部分学校短期缺编与部分学校编制
富余并存的问题；对于经费投入，可以推动财政教育资金更多与
常住人口、实际在校生规模和办学绩效挂钩，减少因人口流动造
成的资源错配。
教师资源配置是人口变化趋势下最需要制度创新的重点之
一。教师编制具有较强刚性，学校布局调整、学段变化、生源波
动都会带来编制使用难题。一方面，一些人口流入地学校教师紧
张，短期难以补充；另一方面，一些人口流出地学校编制相对富
余，教师发展空间受限。对此，应进一步深化“县管校聘”改革，
完善教师跨区域、跨学校流动机制，推动编制资源从“学校所有”
向“区域统筹”转变。同时，探索教师跨学科、跨学段培养和使
用机制，在初中高峰到来时，支持符合条件的小学高年级教师经
过培训后参与初中相关教学支持；在高中学位扩容时，统筹区域
内优质师资开展帮扶。教师流动必须坚持以人为本，配套待遇保
障、专业发展、职称评定和生活支持等措施，避免把教师调整
变成简单行政调配。提高中小学校、幼儿园教师的学历层次，有
助于教师的跨学段流动。
经费配置机制也需要同步优化。教育经费安排应更加注重人
口流动趋势，既要保障人口流出地基本教育服务水平不降低，也
要支持人口流入地扩大有效供给。对于生源减少的地区，不能简
单按学生人数机械削减经费，而应建立必要的保底机制，确保小
规模学校、寄宿制学校正常运转；对于学位紧张的地区，可通过
改扩建、资源共享、购买服务等方式增加供给。经费政策应当体
现公平与效率的统一，既防止资源闲置浪费，也防止因人口变化
削
