2025年经济类文稿汇编（31篇） 目录 1. 中国经济发展潜力巨大的“时代密码” 2 2. 优化机制推动国企更好服务国家战略 8 3. 准确把握有利条件和战略任务加快构建新发展格局 11 4. 聚焦关键巩固消费增长势头 19 5. 找准方向拓宽产业创新路径 22 6. 以改革促消费的逻辑与路径 26 7. 形成民生改善和经济增长良性循环 30 8. 从更加积极的财政政策看宏观经济治理演进 34 9. 如何实现投资与消费的相互促进 38 10. 以帮扶产业高质量发展巩固拓展脱贫攻坚成果 42 11. 优化长江经济带发展机制 47 12. 充分发挥区域战略叠加效应 52 13. 金融创新驱动养老产业发展的机制与路径 57 14. 以养老再贷款促进养老产业供需对接 62 15. 以制度引领价值重构 64 16. 把绿色制造融入企业战略决策 67 17. 持续提升居民消费能力、意愿和层级 69 18. 数字经济拓展消费新业态 72 19. 统筹消费软硬环境建设 73 20. 以高质量规划引领高质量发展 75 21. 在“十五五”城市发展中践行人民城市理念 81 22. 精准发力拓宽农民增收渠道 86 23. 积极探索央企创投新模式 89 24. 培育完善的耐心资本供求生态 93 25. 完备有效的金融监管体系是中国特色现代金融体系的核心内容 100 26. 加强食品安全全链条监管 全力守护“舌尖上的安全” 105 27. 依法保障民营企业公平参与公共资源交易 109 28. 标本兼治做优外卖行业 112 29. 深化改革开放释放经济大省更强带动力 114 30. 信用经济：政府有所为的重要着力点 118 31. 探索县域富民产业发展壮大路径 中国经济发展潜力巨大的“时代密码” 今年一季度，当全球经济仍在单边主义、保护主义的阴云 中艰难寻路时，中国经济以5.4%的稳健增速再次令世界瞩目。 这一数据不仅延续了2024年5%的增长态势，更在全球主要经济 体中保持领跑地位，对世界经济增长贡献率持续稳定在30%左 右。从历史纵深看，中国经济的发展潜力是百年奋斗积累的势 能厚积薄发；从现实维度看，是超大规模经济体系的系统优势 全面凸显；从未来向度看，是新质生产力驱动的创新浪潮澎湃 向前；从治理逻辑看，是统筹发展和安全的智慧行稳致远。 历史逻辑：从站起来到强起来的发展势能厚积薄发 历史是最好的教科书，中国经济的发展潜力根植于百年奋 斗的历史逻辑。 中国特色社会主义道路的实践验证：从“赶上时 代”到“引领时代”的跨越。自1921年中国共产党成立以 来，中国经济发展经历了从“一穷二白”到“世界第二大经 济体”的历史性飞跃。党的十八大以来，我们立足新发展阶 段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动中国经济转向高 质量发展轨道。2012年至2024年，中国GDP从53.9万亿元增长 到134.9万亿元，年均实际增长6.2%，对世界经济增长的年均 贡献率超过30%。中国人民拥有了前所未有的道路自信、理论自 信、制度自信、文化自信，中华民族伟大复兴展现出前所未有 的光明前景。这一自信，正是源于中国特色社会主义道路在经 济发展实践中的成功验证。 制度优势的持续释放：集中力量办大事的治理效能。社会 主义市场经济体制的独特优势，是中国经济抵御风险、持续 增长的根本保障。面对2020年以来的疫情冲击、2022年的全 球通胀压力、2023年的地缘政治冲突，党中央始终坚持“疫 情要防住、经济要稳住、发展要安全”，通过减税降费、稳 链保供、扩大内需等一揽子政策，实现了经济运行的总体平 稳。2024年，在全球主要经济体增速普遍低于3%的背景下，中 国经济以5%的增速“逆势突围”，充分彰显了“全国一盘 棋”的制度优势。 发展经验的累积沉淀：从“摸着石头过河”到“系统集成 改革”的升华。改革开放40余年来，中国经济发展积累了“渐 进式改革”“双循环互动”“有效市场与有为政府结合”等 宝贵经验。进入新时代，改革从“单兵突进”转向“系统集 成”，全国统一大市场建设、要素市场化配置改革、“放 管服”改革等举措，持续破除体制机制障碍。这些经验的沉 淀，不仅为当前经济增长提供了“方法论”，更为未来发展储 备了“工具箱”。 人民力量的根本支撑：从“人口红利”到“人才红利”的 升级。中国经济的发展潜力，本质上是14亿多人民对美好生 活向往的动力转化。从“三线建设”时期的产业工人，到“互 联网+”时代的数字经济从业者，从“两弹一星”元勋到“嫦 娥”“天问”的科研团队，人民群众始终是经济发展的主体力 量。当前，中国劳动年龄人口平均受教育年限达11.3年，研发 人员总量连续9年居世界首位，技能劳动者占就业人口比重提升 至26%。大量高素质劳动者和企业家的人才优势，是中国经济的 重要支撑。这种从“人口数量”到“人口质量”的跨越，为经 济长期增长注入了持久动能。 现实基础：超大规模经济体系的系统优势全面凸显 超大规模市场、完备产业体系、政策协同效应，构成了中 国经济发展的“现实基石”。 超大规模市场：全球最具潜力的需求“磁石”。中国 拥有14亿多人口、4亿多中等收入群体，形成了全球规模最 大、最具成长性的内需市场。这种“超大规模”不仅体现 在数量上，更体现在结构升级上：新能源汽车、智能家电、 健康养老等新消费需求持续释放，2024年新能源汽车销量突 破1000万辆，占全球销量的60%以上。正如国际货币基金组 织（IMF）所评价的：“中国超大规模市场是全球经济复苏 的‘稳定器’。” 完备产业体系：全球产业链的“关键枢纽”。中国是全 球唯一拥有联合国产业分类中全部41个工业大类、207个中 类、666个小类的国家，制造业增加值连续15年居世界第一。这 种“全产业链”优势，使中国在全球供应链波动中保持了“链 主”地位。 政策协同效应：宏观调控的“精准工具箱”。面对外部 环境变化，中国宏观政策始终保持“前瞻性、针对性、有效 性”。2024年，面对经济增速放缓，党中央及时部署一揽子 增量政策，包括减税降费1.2万亿元、发行超长期特别国债支 持重大项目、“两新”（新技术、新产业）“两重”（重大工 程、重点领域）政策扩围等，使经济运行走出“前高、中低、 后扬”的曲线，完成全年增长目标。2025年，政策工具箱进 一步优化：结构性货币政策工具聚焦科技创新、绿色发展，财 政政策向民生和新基建倾斜，形成了“稳增长、调结构、惠民 生”的政策合力。 动能转换：新质生产力驱动的创新浪潮澎湃向前 从“要素驱动”到“创新驱动”，新质生产力正在重塑中 国经济增长范式。 科技创新的“井喷式”突破：从“跟跑”到“并跑”“领 跑”的跨越。近年来，中国科技创新进入“黄金期”：量子计 算原型机“九章三号”实现算力全球领先，嫦娥六号完成月球 背面采样返回，5G基站数量占全球60%以上。2024年，研发投入 强度提升至2.68%，国家创新指数全球排名升至第10位。高技术 制造业投资已经成为拉动投资的主要力量。这种“井喷式”突 破，使中国从“技术应用大国”加速向“技术创新强国”迈 进。 数字经济的“乘数效应”：从“数字产业化”到“产业数 字化”的融合。数字经济是新质生产力的核心载体。中国数 字经济规模已超50万亿元，占GDP比重41.5%；5G用户普及率 达75.9%，建成超3万家智能工厂。2025年，“人工智能+”行动 深入推进，“人工智能+消费”“人工智能+制造”等新模式层 出不穷：智能网联汽车渗透率突破30%，工业互联网平台连接设 备超8000万台（套），数字技术对经济增长的贡献率超过50%。 绿色转型的“生态红利”：从“环境代价”到“绿色增 长”的质变。“双碳”目标下，中国经济正经历一场深刻的绿 色革命。2025年一季度，风光装机历史性超过火电，非化石能 源发电量占比达到39.8%；新能源产业全球瞩目，光伏组件、 锂电池出口分别增长35%和42%。绿色转型不仅减少了环境代 价，更催生了新产业、新业态：碳捕集利用与封存（CCUS）技 术实现商业化应用，绿色金融规模突破25万亿元，生态旅游、 循环经济成为新的增长点。 新质生产力的“集群效应”：从“单点突破”到“系统升 级”的跃迁。新质生产力不是单一技术的突破，而是技术、 产业、制度的协同升级。当前，中国已形成京津冀、长三角、 粤港澳大湾区三大科技创新集群，上海张江、北京中关村等国 家实验室引领原始创新，深圳、合肥等“科创城市”成为新质 生产力的“策源地”。2025年，“未来产业科技园”“创新联 合体”等新型组织模式加速落地，推动创新链、产业链、资金 链、人才链“四链融合”。这种“集群效应”，使中国经济增 长动能从“单点突破”转向“系统升级”，为高质量发展提供 了持续动力。 战略定力：统筹发展和安全的治理智慧行稳致远 在“世界之变、时代之变、历史之变”中，中国经济的发 展潜力源于“办好自己的事”的战略定力。 应对外部挑战的“战略清醒”：在“乱局”中把握“大 局”。当前，世界进入新的动荡变革期，单边主义、保护主 义抬头，全球产业链供应链面临“去风险”“友岸外包”等 挑战。但中国经济始终保持战略清醒：一方面，对美加征关税 等霸凌行径果断反制，坚定维护自身权益；另一方面，以“一 带一路”倡议、《区域全面经济伙伴关系协定》等为抓 手，拓展多元化市场。2024年，中国对东盟、非洲出口分别增 长10.2%和8.7%，外贸“朋友圈”持续扩大。 统筹发展和安全的“辩证思维”：在“平衡”中实现“共 进”。中国始终坚持“发展和安全并重”：在粮食安全上，粮 食产量连续9年稳定在1.3万亿斤以上，2024年取得历史上第一 次超过1.4万亿斤的成绩。在能源安全上，2025年一季度煤炭产 量120260万吨，同比增8.1%，油气勘探开发力度持续加大，非 化石能源消费占比稳步提升；在产业链安全上，“链长制”全 面推行，关键核心技术攻关“揭榜挂帅”，重点产业链自主可 控能力显著增强。这种“辩证思维”，使中国经济在“发展中 保安全，在安全中促发展”。 以人民为中心的“价值坐标”：在“发展”中实现“共 享”。中国经济发展的根本目的是增进人民福祉。2024年，城 镇新增就业1256万人，居民人均可支配收入实际增长5.2%，与 经济增长基本同步；2025年一季度，健康消费、文旅消费势头 良好，税收数据显示教育、医疗等民生领域投资增长15%。这种 以人民为中心的发展思想，使经济增长更有温度、更可持续。 引领全球治理的“大国担当”：在“共赢”中贡献“中 国方案”。中国始终是全球发展的贡献者和国际秩序的维护 者。从提出构建人类命运共同体，到推动全球发展倡议走深走 实；从支持世贸组织改革，到推动《区域全面经济伙伴关系协 定》生效实施，中国以实际行动践行“为人类进步担当、为全 球发展尽责”的承诺。 站在2025年的历史节点回望，中国经济的发展潜力不是偶 然的“增长奇迹”，而是历史逻辑、现实基础、动能转换、战 略定力共同作用的必然结果。在新征程上，只要我们坚定不移 办好自己的事，坚定不移扩大高水平对外开放，就一定能续写 中国经济发展的壮丽篇章，为全球经济注入更多确定性、提供 更多新机遇！ 优化机制推动国企更好服务国家战略 日前，国务院国资委在广东深圳举行专题推进会，聚焦深 化国资国企改革，破解体制机制障碍，大力推动科技创新和 产业创新深度融合，培育发展新质生产力。如何更好推动国有 企业高质量发展、更好服务国家战略，是题中应有之义。其 中，加快建立国有企业履行战略使命评价机制是重要一招。 近年来，国有企业考核体系以国资监管机构对国有企业负 责人的经营业绩考核为主，推动优化布局、保值增值、科技 创新等方面取得明显成效。聚力优化布局方面，设置专项考核 指标，引导国有企业布局战略性新兴产业和未来产业，2024年 中央企业战略性新兴产业投资2.7万亿元，占总投资比重首 次突破40%。推动分类考核方面，加速“一企一策”考核探 索，2024年对中央企业经营业绩考核中，个性化指标占比 达77%，促进企业在各自领域充分发挥优势。助力科技创新方 面，引导研发经费投入，中央企业2022—2024年研发投入连 续3年突破万亿元，有效激发企业创新活力。 也要看到，现有考核体系虽已涉及服务国家重大战略、承 担重大专项任务等部分考核内容，但覆盖面和功能导向还不 够，在引导国有企业服务国家整体发展履行战略使命方面略显 不足。例如，在应急领域，国资央企不讲条件、不计代价，在 西藏定日6.8级地震、内蒙古阿拉善新井煤矿坍塌等一系列灾 难事故面前，积极参加抢险救援，对国有企业来说更多的是投 入、展现的是担当，需要在评价方面予以考虑，引导国有企业 在防灾、减灾、救灾和生产安全保障方面更好发挥战略支撑作 用。再如，在科技领域，国资央企肩负着在推进高水平科技自 立自强、建设现代化产业体系、发展新质生产力上走在前、作 表率的重要作用，兼顾当前和长期，需要通过评价机制引导国 有企业更好履行战略使命。 围绕优化国有企业考核评价，国务院国资委和各级国资委 做了不少有益探索，以“一利五率”为主的考核指标体系不断 健全。比如，创新实施了“一业一策”“一企一策”考核，出 台了针对19个行业的考核实施方案，根据企业功能定位、行业 特点、承担重大任务等情况，综合考虑了企业的共性量化指标 和个性化差异，引导企业努力实现高质量发展。又如，将国有 企业承担的战略性新兴产业发展任务视同主业管理，降低战略 性新兴产业短期投资回报要求和经济效益指标权重，引导企业 加快布局新赛道、塑造新优势。下一步，以评价机制引导国有 企业更好履行战略使命，可以从四方面进一步加快探索。 明确评价目标，突出战略使命导向。将服务国家战略需 求作为评价机制的核心目标，改变以经济效益为导向的考核 模式，结合国有企业功能界定、行业领域及分类改革，对国 有企业履行战略使命任务情况展开评价，继续推进“一类一 策”“一业一策”“一企一策”，引导国有企业将资源向关键 领域倾斜。例如，对承担“卡脖子”技术攻关的企业，强化长 期技术突破的评价导向。 科学选取指标，构建多维评价指标体系。着眼于建立科 学、客观、可量化的指标体系，对国有企业战略使命任务完成 度设置相应指标。充分发挥国有企业出资人部门或行业主管部 门作用，对战略使命任务完成情况进行定性判断和评估，增强 评价客观性和科学性。 创新评价机制，完善动态管理。延长评价周期，对重大战 略使命任务开展定期评价，结合年度评价与战略使命任务周期 评价，引导企业长期行为。建立评价结果动态反馈机制，针对 战略使命执行偏差及时提出改进要求，形成“评价—反馈—改 进”的闭环管理，确保国有企业履行战略使命评价机制与国家 战略政策衔接一致。 强化机制保障，推动应用落实。国有企业履行战略使命评 价既要避免因重复考核加重企业负担，又应防止出现包含或替 代关系，确保两者相互补充、协同增效。对战略使命任务履行 成效突出的企业，与企业资源配置、负责人晋升、薪酬激励等 挂钩，激发国有企业主动服务国家战略的积极性，切实强化评 价结果的刚性约束力与战略导向性。 准确把握有利条件和战略 任务加快构建新发展格局 面对国际国内形势深刻复杂变化，习近平总书记高瞻远 瞩、审时度势提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环 相互促进的新发展格局，并作出系列重要论述。习近平总书记 关于构建新发展格局的重要论述高屋建瓴、思想深邃、博大精 深，是习近平经济思想的重要组成部分，为做好新时代新征程 经济工作提供了科学指引。我们要深入学习领会习近平总书记 系列重要论述精神，完整准确全面贯彻新发展理念，加快构建 新发展格局，全面推动高质量发展。 充分认识构建新发展格局的重大意义 构建新发展格局是应对新发展阶段的机遇和挑战、贯彻新 发展理念的内在要求，是应对世界百年未有之大变局、塑造国 际合作和竞争新优势的重大举措，实现了战略性、全局性、指 导性的有机统一，具有重大而深远的理论和实践意义。 构建新发展格局是贯彻新发展理念的必然要求。习近平总 书记强调，贯彻新发展理念，必然要求构建新发展格局。理念 是行动的先导，贯彻新发展理念，必然要求根据新形势新任务 转变发展方式、调整发展格局。新发展理念包含创新、协调、 绿色、开放、共享五方面要义。创新发展注重解决发展动力 问题，这就要求我们大力实施创新驱动发展战略，不断增强发 展动力和活力，筑牢新发展格局的物质技术基础。协调发展注 重解决发展不平衡问题，这就要求我们全面推进城乡、区域协 调发展，不断提高国内大循环的平衡性、协同性。绿色发展注 重解决人与自然和谐问题，这就要求我们坚持绿水青山就是金 山银山的理念，加紧经济社会发展全面绿色转型，擦亮新发展 格局的鲜明底色。开放发展注重解决发展内外联动问题，这就 要求我们加快畅通国内国际双循环，以国内大循环形成对全球 要素资源的强大吸引力，以国际循环提升国内大循环的效率和 水平。共享发展注重解决社会公平正义问题，这就要求我们不 断提高人民生活水平，更好发挥内需潜力，不断巩固国内大循 环的主体地位。总之，构建新发展格局是贯彻新发展理念的重 大举措和战略选择，我们在实践中要将两者有机联系、融会贯 通。 构建新发展格局是推进中国式现代化的必由路径。习近平 总书记指出，构建新发展格局明确了我国经济现代化的路径选 择，是一项关系我国发展全局的重大战略任务。全面建成小康 社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我国已开启全面建设社 会主义现代化国家新征程。中国式现代化是前无古人的伟大事 业。我国现有14亿多人口，规模超过了发达国家人口的总和。 我国以这一人口体量整体迈进现代化社会，将极大改变世界现 代化发展格局，其艰巨性和复杂性前所未有。要在一个更加不 确定不稳定的世界中谋发展，只有加快构建新发展格局，持续 增强国内大循环内生动力和可靠性，不断提升国际循环质量和 水平，才能夯实我国经济发展的根基，在各种可以预见和难以 预见的狂风暴雨、惊涛骇浪中，增强我国的生存力、竞争力、 发展力、持续力，确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞甚至中 断，胜利实现全面建成社会主义现代化强国目标。 构建新发展格局是应对国际环境变化的重大举措。习近平 总书记强调，当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界 之变、时代之变、历史之变的特征更加明显。近年来，国际 环境更加错综复杂，外部冲击影响加大。从经济增长看，世 界经济增长有所放缓，国际货币基金组织将今年全球经济预 测增速从3.3%调低为2.8%，远低于2000年至2019年3.7%的历史 平均水平。从地缘政治看，国际力量对比深刻调整，大国博弈 日趋激烈，地缘政治冲突多发频发，单边主义、保护主义逆流 涌动，对国际经贸秩序造成严重冲击。从科技竞争看，新一轮 科技革命和产业变革迅猛发展，世界主要国家都在抢占科技创 新制高点，全球创新版图加快重构，国际分工体系和全球价值 链面临重塑。未来一段时间，国际环境不稳定、不确定、难预 料因素依然比较多，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能 发生。只有加快构建新发展格局，坚定不移办好自己的事，塑 造强大的国内经济循环体系，准确识变、科学应变、主动求 变，才能更好统筹发展和安全，有效化解外部冲击和外需下降 带来的影响，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的 不确定性。 构建新发展格局是把握发展主动权的战略抉择。习近平总 书记强调，构建新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、 条件变化，特别是基于我国比较优势变化，审时度势作出的重 大决策。改革开放以来，特别是加入世贸组织后，我国加入国 际大循环，市场和资源“两头在外”，形成“世界工厂”发展 模式，对我国快速提升经济实力、改善人民生活发挥了重要作 用。2008年国际金融危机以来，我国把扩大内需作为保持经济 平稳较快发展的基本立足点，有效应对外部市场收缩，经济发 展向内需主导转变，我国对外贸易依存度从2008年的55.5%下 降到2024年的32.5%，内需对经济增长贡献率平均为98.3%。与 此同时，我国生产要素相对优势出现变化，正在由传统的劳动 力要素低成本优势，转向物质基础雄厚、人力资本丰富、市场 空间广阔、产业体系完整等多重优势，这为提高我国对全球要 素资源的吸引力、在全球产业链中的影响力奠定了坚实基础。 加快构建新发展格局，是对经济发展规律的深刻认识和自觉把 握，有利于充分发挥强大国内市场优势，推动中国经济行稳致 远。 准确把握加快构建新发展格局的有利条件 2020年以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导 下，各地区各部门扎实推进构建新发展格局，不断取得新进展 新突破，这就为我们加快构建新发展格局创造了诸多有利条 件、奠定了坚实基础。 政治上有坚强保障。“两个确立”是推动党和国家事业取 得历史性成就、发生历史性变革的决定性因素，是战胜一切 艰难险阻、应对一切不确定性的最大确定性、最大底气、最大 保证。前进道路上，坚持以习近平同志为核心的党中央坚强领 导，坚持习近平新时代中国特色社会主义思想科学指导，我们 就一定能够锚定加快构建新发展格局这一战略任务，牢牢把握 未来发展主动权。 制度上有巨大优势。我国有中国特色社会主义制度优 势，社会主义市场经济体制将有效市场和有为政府更好结 合，既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越 性，极大调动了人民的积极性，极大促进了生产力发展。坚持 党对经济工作的全面领导，不断完善宏观调控制度体系，切实 把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能，能够集中力量 办大事，更好做到“全国一盘棋”，为加快构建新发展格局提 供坚强制度保证。 市场上有广阔空间。当今世界，最稀缺的资源是市场，市 场资源是大国经济的巨大优势。从总量规模看，我国有14亿多 人口、4亿多中等收入群体，已连续10余年稳居全球第二大商品 消费市场和最大网络零售市场。从人均水平看，2024年我国人 均GDP为1.34万美元，与欧元区4万美元以上、美国8万美元以上 相比，增长空间还很大。我们把扩大内需作为战略之举，有力 支持国内企业围绕人民群众的需求，提供更多高质量产品和服 务，充分激发国内大市场潜力、增强经济发展活力。 产业上有雄厚基础。我国制造业增加值占全球比重 由2012年的22.5%提升至2024年的30%左右，连续14年位居世 界首位。我国拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业 小类，是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国 家，500多种工业品中有200多种产量位居全球第一，具有强大 的制造能力和完善的配套能力。全产业链优势是我国参与国际 竞争的“王牌”，也是加快构建新发展格局的底气所在、动力 所在。 科技上有充分支撑。我国综合创新能力加快提升，全球创 新指数排名从2012年的第34位跃升至2024年的第11位，全社会 研发经费投入强度已接近经济合作与发展组织（OECD）国家水 平。科技自立自强步伐加快，大力推动关键核心技术攻关，重 点产业链自主可控水平稳步提升，芯片等领域国产化水平大幅 提高。创新成果加快转化应用，人工智能大模型百舸争流、异 军突起，具身智能加速走向应用。更多的科技创新成果加速涌 现，科技实力正在从量的积累迈向质的飞跃，加快构建新发展 格局的科技基础不断夯实。 安全上有坚实保证。经济安全保障水平不断提高，加快构 建新发展格局的安全基础得以巩固。粮食安全方面，2024年 粮食总产量首次迈上1.4万亿斤新台阶，人均粮食占有量达 到500公斤，超过国际公认的400公斤粮食安全线。能源安全 方面，新型能源体系加快构建，煤、油、气、电、核及可再 生能源多轮驱动的能源供应体系基本形成。产业链供应链安全 方面，产业链供应链自主可控能力不断增强，新能源汽车、高 铁、风光电等一批产业的创新能力和技术水平已达到或接近世 界先进水平。 努力完成加快构建新发展格局、全面推动高质量发展的战 略任务 习近平总书记指出，全面建成新发展格局还任重道远；必 须坚持问题导向和系统观念，着力破除制约加快构建新发展 格局的主要矛盾和问题，全面深化改革，推进实践创新、制度 创新，不断扬优势、补短板、强弱项。这为我们指明了方向、 提供了遵循。我们要锚定目标、坚定信心，与时俱进、开拓创 新，采取更多有力有效、可感可及的务实举措，加快构建新发 展格局，全面推动高质量发展。 大力提振消费。实施好“两新”政策。加快资金下达，提 高资金使用效率，推出加力实施设备更新贷款贴息政策，在 后续资金分配中向工作成效较好的地区倾斜。推动消费扩量 增效。实施好城乡居民增收、消费能力保障等重点行动，建 立实施育儿补贴制度，促进养老、托育、文化、旅游等服务 消费，加快形成促进消费增长的政策合力。指导限购城市针 对长期摇号家庭和无车家庭等重点群体定向增发购车指标。同 时，在供给端持续推动市场创新升级，把提振消费和发展新质 生产力结合起来，支持新型消费加快发展。 加力扩大有效投资。加力实施“两重”建设。统筹“硬投 资”与“软建设”，高标准抓好组织实施，同时完善投入机 制，提高投入效率，确保“两重”建设各项任务干一件、成一 件。统筹用好各类政府投资工具。优化中央预算内投资投向领 域，抓紧下达中央预算内投资计划，落实好地方政府专项债券 投向领域“负面清单”和用作项目资本金范围“正面清单”管 理，积极稳妥开展项目“自审自发”试点。设立新型政策性金 融工具，进一步解决项目建设资本金和配套资金不足问题。支 持和鼓励民间投资发展。加力向民间资本推介优质项目。规范 实施政府和社会资本合作（PPP）新机制。 加快建设现代化产业体系。推动科技创新和产业创新融合 发展。加快培育发展新质生产力，改造提升传统产业，培育 壮大新兴产业、未来产业，深入开展“人工智能+”行动。做 强做优做大创新型企业。设立国家创业投资引导基金，聚焦人 工智能、量子科技、氢能储能等前沿领域，投资种子期、初创 期企业，适当兼顾早中期中小微企业，畅通资金市场化管理 与退出机制。加力破除“内卷式”竞争。统筹发挥市场“无形 之手”和政府“有形之手”的作用，以市场化方式促进兼并重 组，加快淘汰低效落后产能，增加高端产能、优质供给，统筹 运用规划、布局、价格等手段，引导行业规范发展。 进一步全面深化改革开放。抓好经济体制改革任务落实落 地。纵深推进全国统一大市场建设，开展市场准入壁垒清理整 治行动，促进招商引资高质量发展，深入推进招投标改革，加 快打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。以民营经济促 进法出台实施为契机，推动各项支持保障举措落实落细。不断 深化国有企业改革，深入推进国有经济布局优化和结构调整。 扩大高水平对外开放。加快完善高质量共建“一带一路”机 制。创新提升服务贸易，在电信、教育、文化、医疗、金融等 领域研究推出一批新的开放举措。研究制定鼓励外资企业境内 再投资有关政策，稳妥有序推进境外投资合作。 促进城乡区域协调发展。深入推进新型城镇化建设。协同 推进新型工业化城镇化，加快农业转移人口市民化，促进大中 小城市协调发展。有力有效推进乡村全面振兴。因地制宜发展 乡村特色产业，支持现代农业产业园、农村产业融合发展项目 建设，加快构建农产品和农资现代流通网络。持续加大区域战 略实施力度。提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发展 优势区域的创新能力和辐射带动作用，深入推动长江经济带建 设、黄河流域生态保护和高质量发展。支持经济大省挑大梁。 强化对经济大省土地、能源、环境、数据等要素保障。支持经 济大省在推动科技创新和产业创新融合、推进深层次改革和高 水平开放、落实国家重大发展战略、促进全体人民共同富裕上 走在前、作示范，鼓励探索有益经验做法，及时总结推广。 筑牢经济安全基础。全方位夯实粮食安全根基。严守耕地 保护红线，加强高标准农田建设，实施新一轮千亿斤粮食产 能提升行动、种业振兴行动，加快构建多元化进口格局。大力 提升能源资源安全保障能力。加快规划建设新型能源体系，加 强能源产供储销体系建设。有序实施煤炭产能储备制度，持续 增强煤炭生产供应能力。加快构建新型电力系统，加快支撑性 调节性电源、跨省跨区输电通道和灵活互济工程建设。全力确 保重要产业链供应链安全。建立完善产业链供应链安全风险评 估和应对机制，统筹推进重大技术装备攻关和产业基础再造工 程，不断提升产业链供应链韧性和安全水平。 聚焦关键巩固消费增长势头 国家统计局发布的数据显示，今年前5个月，社会消费品零 售总额20.32万亿元，同比增长5%。其中，5月份社会消费品零 售总额4.13万亿元，同比增长6.4%，增速比上月加快1.3个百 分点。这些数据显示了我国消费市场向好态势更加稳固，消费 潜力持续得到释放。今年的《政府工作报告》将“大力提振消 费”列为重点任务之首，消费已经成为推动国内需求扩大、做 强国内大循环的主要力量。 当前，我国消费呈现出良好发展态势，商品消费更新换代 步伐加快，餐饮、文化、旅游、体育、康养等服务消费快速发 展，入境消费、国货“潮品”消费、数字消费等消费新亮点不 断涌现。商务部数据显示，截至5月31日，2025年消费品以旧换 新五大品类合计带动销售额1.1万亿元，发放直达消费者的补贴 约1.75亿份。绿色、智能、高品质产品加速走入千家万户，新 能源汽车、绿色小家电等消费升级类产品表现亮眼，推动相 关制造业企业升级。节假日期间，家庭聚餐、“跟着电影去旅 行”、跨界研学游、健康运动等服务消费快速发展，沉浸式、 体验式消费模式受到欢迎。随着签证政策优化和离境退税“即 买即退”政策在全国推广后，境外旅客可在购物时直接领取退 税款，提升了外国人购物意愿，不少重点商场的外国游客消 费意愿显著增长。融入中国文化、科技、艺术等元素的一批国 货“潮品”品牌受到消费者青睐，国产商品知名度明显提升。 在充分肯定成绩的同时，也要注意到，当前消费需求仍有 待扩大，消费潜力需要进一步释放。巩固消费向好态势，要 聚焦推动消费发展的关键要素，在增强消费能力、改善消费条 件、创新消费场景、优化消费环境等方面协同发力，让消费在 增强国内大循环内生动力和可靠性、助推我国经济行稳致远中 发挥更大作用。 增强消费能力。要提高劳动报酬在初次分配中的比重，健 全工资合理增长机制，多渠道增加城乡居民财产性收入，稳 步扩大中等收入群体。要加大税收、社会保障、转移支付等的 调节力度，着力增加低收入群体收入。通过实施技能提升、以 工代赈、就业促进行动，提高低收入群体劳动增收能力。通过 支持开展创业培训、给予创业担保贷款贴息及奖补，提升低收 入群体创业增收能力。通过加强养老保障、教育救助、医疗救 助等措施，提高低收入群体社会保障水平，让老百姓“钱袋 子”鼓起来，消费底气更足。 改善消费条件。随着我国中等收入群体持续扩大，个性 化、多样化、高品质消费需求不断增长。只有着力增加高品质 产品和服务供给，促进商品消费提档升级、服务消费提质扩 容，才能更好满足人民群众美好生活需要，进一步释放消费潜 力。落实好消费品以旧换新政策，推动绿色消费、智能消费、 健康消费、时尚消费等发展，加快培育新的消费增长点。要进 一步巩固拓展新能源汽车消费，促进汽车后市场发展，提升家 装家居消费。深入实施县域商业三年行动计划，加快补齐农村 商业设施短板，促进县乡消费提质扩容。 创新消费场景。创新消费场景能够精准匹配不同群体的需 求，推动不同消费业态的融合发展。要引导企业利用人工智 能、虚拟现实、增强现实等技术，打造多样化、沉浸式、体验 式消费场景。要促进商旅文体等跨界融合，提升城市商圈、步 行街等消费载体功能品质，让消费场景更加丰富、消费体验更 加多元。要积极发展银发经济、冰雪经济、夜间经济等，拓展 消费新领域。要支持直播电商、即时零售等新业态新模式健康 发展，促进线上线下消费有机融合。 优化消费环境。良好的消费环境是促进消费持续扩大的重 要保障。加强市场监管，强化消费者权益保护，让消费者放 心消费。加大对假冒伪劣、虚假宣传等违法违规行为的打击 力度，营造公平竞争市场环境。打造外国游客友好型消费环 境，优化针对外国游客的指引、出行、支付等服务，提升入境 消费舒适度和便利性。加强消费信用体系建设，完善消费投诉 处理机制，提高消费者满意度。 找准方向拓宽产业创新路径 中央经济工作会议强调，推动科技创新和产业创新融合发 展。科技创新是产业创新的引擎，产业创新是科技创新的舞 台，两者存在紧密联系。相较于科技创新从供给侧发力，产业 创新更多从需求侧入手，侧重价值实现，将科技成果转化为市 场应用，解决“从1到N”的规模化生产和商业化问题。可以 说，产业创新与经济社会发展息息相关。那么产业创新的内涵 是什么？其发展方向又是什么？ 在实践中，产业创新主要是指通过核心技术创新、生产资 源分配、产业模式革新，促进产业体系向集约化、智能化、 生态化创新转型的全过程。通过引进智能化技术，产业创新依 靠技术创新和技术应用对原有技术进行创新和优化，进而提升 企业生产效益和商品质量。产业创新并非被动接受技术创新成 果，而是基于产业升级需求反向定义技术突破方向。如果说科 技创新如同“拿着锤子找钉子”，那么产业创新就像是“找准 钉子造锤子”。例如，智能手机产业的创新通过整合多种技 术，创造出一个全新的移动智能终端生态系统，不仅解决了人 们的通信需求，而且实现信息获取、办公、支付、社交、娱乐 等多种功能，极大地改变了人们的生活方式和社会运行模式。 通常情况下，在产业创新的过程中，消费升级、竞争强 度、资源约束将构成三重倒逼力，促使技术升级从“可选 项”变为“必选项”，进而以产业需求反向锚定技术靶点，形 成“产业痛点—技术攻关—市场反馈”的动态循环。目前，随 着以技术为主的创新资源不断向产业端集聚，产业创新正在实 现从创新供给驱动到产业需求牵引的模式转变。立足新趋势新 要求，推动产业创新可从以下三个方面发力。 其一，找准创新方向。方向选择直接决定了创新资源的配 置效率、竞争壁垒的构建高度和产业升级的成功概率。习近 平总书记指出，“抓产业创新，要守牢实体经济这个根基，坚 持推动传统产业改造升级和开辟战略性新兴产业、未来产业 新赛道并重”。当前，全球科技革命存在有限的“机会窗口 期”，需瞄准通用人工智能、量子技术、低空经济等前沿领域 精准发力，抢占价值链制高点。例如，山东济南聚焦数字化、 绿色化、生物医药三大方向，取得量子纠缠网络、超大尺寸铌 酸锂晶体等突破性成果，形成区域竞争新优势。 其二，拓展应用场景。产业创新以场景为牵引，通过系统 化、差异化的空间布局打通创新链与市场链，形成“需求导 向—技术渗透—价值转化”的闭环。应用场景与产业创新之间 存在双向赋能、循环驱动的逻辑关系。产业创新能够打破传统 思维和业务模式的局限，创造出新的产品或服务，从而开辟出 新的应用领域；还能通过技术创新、流程优化等方式，提升应 用场景现有效率和质量，进而拓展其深度和广度。而应用场景 的拓展对产业创新的驱动作用在于其通过需求具象化、技术验 证和生态协同三重机制，让技术在真实环境中快速验证可行 性，将抽象技术转化为市场价值，跨越研发到市场的鸿沟，加 快相关产品在重点领域的示范应用。比如，天津港开放自动 驾驶场景后，主线科技的无人集卡在真实作业中持续优化算 法，最终成为行业标杆企业。 其三，实现融合发展。产业创新不是单独存在的，其过程 往往伴随着技术突破，科技创新作为产业创新的内生动力，反 过来又通过产业创新实现其应用价值。因此，推动产业创新 重在实现其与科技创新的双向奔赴，关键是实现二者的融合发 展，让创新链和产业链无缝对接。在这一过程中，支持企业更 多地参与破解产业共性技术问题，支持重大科技平台更多在领 军企业设立，从而提升科技创新的针对性和实效性。同时，通 过产业创新反哺科技创新，能够推动更多的资金、技术、人 才、数据等要素向基础研究集聚，以应用研究将特定科技创新 成果与具体产业核心技术突破相衔接，使基础研究、应用研究 和技术开发更加紧密贯通，直接推动产业升级甚至变革，使科 技力量转化为产业创新优势，让实验室的“关键变量”转化为 产业的“最大增量”。 推动产业创新，不仅要在方向选择、场景拓展和深度融合 上持续发力，更需构建能够支撑这些实践路径高效运行的创 新生态与政策体系。一方面，培育协同共生的创新生态，激活 产业创新活力。良好创新生态能够通过构建多层次协同共生机 制推动产业创新。比如，深圳打造了由链主企业、科研机构、 中小微企业等异质性主体形成的“热带雨林式”创新生态，其 中比亚迪、华为、腾讯等链主企业凭借规模优势、技术积累 和市场话语权，充分发挥“头雁效应”，以创新为引擎带领 专精特新、单项冠军企业等链上企业及科研机构协同发展，形 成携手共进的发展格局，实现了创新要素的高效聚合与动态优 化。另一方面，要构建全方位、多层次的政策体系，为产业创 新筑牢制度根基。一是加强顶层设计。根据国家发展战略和产 业现状，明确产业创新的中长期目标。同时，制定综合性产业 创新政策框架，确保各部门政策协同一致，避免政策冲突和资 源浪费。二是增强政策的针对性和精准性。开展产业调研，深 入了解不同产业、不同发展阶段企业的创新痛点和需求。针 对传统产业数字化转型成本高、人才短缺等问题，可制定专项 政策，如提供数字化转型补贴、开展数字人才培育行动等；对 处于初创期的新兴产业，重点提供创业扶持政策，如创业场租 补贴、天使投资引导基金等；对处于成长期的产业，注重技术 创新和市场拓展政策支持，如支持企业建立研发中心、给予市 场准入优惠等。三是提升政策的灵活性和动态调整能力。建立 政策评估与反馈机制，定期对产业创新政策的实施效果进行评 估。关注国内外产业创新动态和市场变化，及时调整政策方向 和力度。 以改革促消费的逻辑与路径 提振消费是经济实现稳中求进的重要支撑。2025年《政府 工作报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国 内需求”列为需要着重抓好的十大方面工作之首，强调“加快 补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力 和稳定锚”。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提 振消费专项行动方案》，从增加城乡居民收入、提升居民消 费能力、优化居民消费环境等方面进行系统部署，将“以增收 减负提升消费能力，以高质量供给创造有效需求，以优化消费 环境增强消费意愿”作为解决有效需求不足问题的总方针。这 种“着眼能力与意愿、统筹短期与长期、平衡供给与需求”的 政策制定逻辑清晰地表明，我国正以改革的方式促居民消费、 补消费短板。以改革促消费，既抓住了实践中解决内需不足的 关键，也在学理上实现了对传统消费理论的超越。 一 促消费历来是我国宏观经济治理的重要举措之一。当 前，面对消费不足、居民边际消费倾向出现递减趋势等挑 战，需要通过促消费增强经济发展内生动力，其中一个有效的 解决途径便是改变促消费政策的内容结构和实施方式，更加突 出以改革的方式促消费。亦即通过落实好一系列改革举措，持 续增加居民收入、不断降低消费成本，在让老百姓“钱袋子鼓 起来”的基础上实现促消费。 以改革的方式促消费，强调政策从“促进增量消费为 主”转向“提升消费能力为主”。增量消费政策能够在短期 内缓解需求不足压力，其核心逻辑是通过降低消费的即时成 本，激励居民将当前的潜在需求转化为现实购买力。在经济运 行面临外部冲击或内部动能不足时，促消费的增量措施有助于 快速恢复市场信心，畅通生产与流通循环，因而成为应对需求 不足的传统政策工具。但增量消费政策有其内在局限性，其对 需求的拉动往往局限于政策实施的窗口期，难以形成持久的内 生消费动能。频繁的增量消费刺激政策还可能存在显著的挤出 效应：由于消费能力没有同步提升，只对特定领域消费进行补 贴，导致其他领域的消费可能会被挤出。 以改革的方式促消费不再局限于提供临时的购买激励，而 是聚焦于消除居民在教育、医疗、养老等领域的深层次顾虑。 通过优化社会保障体系、完善公共服务供给、健全收入分配 机制等，从根本上减轻居民的刚性支出压力，降低预防性储 蓄，增加可支配收入，进而提高居民消费能力。消费能力的提 升不仅直接扩大了消费的物质基础，还通过稳定预期增强了居 民的消费信心。相比增量消费政策的短期性，以消费能力提升 为主的政策体系能够持续增强居民消费意愿，形成促进内需长 期增长的市场环境，可以为经济高质量发展提供稳定的内生动 力。 二 以改革促消费的政策体系，不仅有助于应对当前内需不足 等现实问题，更在理论上丰富和发展了中国特色社会主义政治 经济学。 居民消费行为受收入预期的影响，稳定的预期能够有效 释放长期消费潜力。西方传统消费理论依赖市场机制调节预 期，普遍忽视供给对需求变化的动态适应问题。中国特色社 会主义政治经济学则关注到了居民群体消费能力的公平性问 题，赋予政府在促消费方面更强的主动性与协调力，着眼能力 与意愿，统筹短期与长期，平衡供给与需求，注重通过综合施 策有效提振消费。 从理论逻辑看，在中国特色社会主义政治经济学理论框架 下，消费不仅是经济发展的动力，更是经济发展的目的，是 实现人民美好生活的重要路径。我国以改革促消费的政策强调 以人民为中心的发展理念，将消费置于生产与分配的辩证统一 中，注重通过深化改革实现高水平的供需动态平衡。因此，促 消费不只局限于短期的增量刺激，而且着眼长期去提升居民消 费能力、优化供给结构、完善消费环境等，这些举措既回应了 当前经济发展阶段对提振消费的现实需要，也体现了社会主义 制度下公平与效率并重的价值追求。 从实践逻辑看，有为政府更致力于提升居民群体的消费能 力及其公平性。一方面，我国的促消费相关政策不仅强调增 强居民的收入基础，还注重通过完善公共服务体系降低居民生 活成本，进而提升居民消费能力和消费的可持续性。另一方 面，中国的促消费政策注重供给与需求的双向互动，引导高质 量供给来适应不断变化的消费升级趋势。以供给侧结构性改革 的方式扩需求，不断培育和创造新的消费动能，这显著区别于 西方着眼于需求侧的扩需求政策。这种供需双轮驱动促消费的 改革逻辑，根植于中国特色社会主义市场经济土壤，强调在激 发市场活力的过程中体现公平导向，以完善社会保障增强居民 消费能力、意愿和信心，是以人民为中心的发展思想在促消费 领域的具体体现。 三 总体来看，我国的促消费政策正在从扩张消费总量向优化 消费结构转变。当前，强化以改革促消费的政策取向和以人民 为中心的价值导向，有助于进一步稳固经济持续回升向好的基 础。 以提高居民消费能力和意愿作为促消费的政策取向。促消 费政策要让居民深切感受到民生关怀，让居民认识到政策目标 是着眼于提升居民收入水平和财富累积能力，而非盯住当前收 入和存量财富促消费。应清晰传递出“促消费能力提升”这一 惠民目标，引导民众理解促消费政策的价值导向。以收入分配 改革为基石，通过优化工资增长机制与完善社会保障体系，增 强居民可支配收入，提升居民财富水平。借助灵活的激励机 制，鼓励居民主动融入消费升级进程，使居民从被动接受政策 转变为主动释放需求，赋予内需增长以持久动能。 以优化居民消费结构和环境作为促消费的政策路径。消费 潜力的释放需从影响居民当下与未来支出的各个领域综合发 力。应持续扩大教育、养老、医疗等公共服务的覆盖范围，减 轻居民刚性支出压力。供给侧要引导市场提供高质量的产品与 服务，确保供给精准对接消费升级的趋势；需求侧要更加注 重完善消费环境，通过供需两个领域的协同改革，优化消费生 态，改善消费体验，提升消费意愿。 以保障居民消费权益和公平作为促消费的政策支点。促消 费政策应强调普惠性，让每位居民都能平等享受政策红利。 应进一步健全消费者权益保护的法律体系，完善投诉与纠纷解 决机制，增强居民对消费市场的信任。强化政策实施的全链条 管理，通过动态评估与反馈机制，确保促消费举措从设计到 落地的高效贯通，避免资源错配或福利损失。强化政策的公平 性，更多向低收入群体与欠发达地区倾斜，使其充分融入消费 升级的浪潮。 形成民生改善和经济增长良性循环 坚持以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社 会主义思想的重要内容。今年的《政府工作报告》在提出经 济社会发展总体要求和政策取向时，强调强化宏观政策民生导 向，要求“坚持以人民为中心，经济政策的着力点更多转向惠 民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产 业升级，在保障和改善民生中打造新的经济增长点”。这体现 出对坚持以人民为中心的发展思想在认识上的进一步深化，为 经济社会发展各领域的实践探索指明了方向。更好实现民生改 善和经济增长良性循环，成为当前和今后一个时期的重要任 务。 经济增长与民生改善相互支撑 在经济社会发展实践中，坚持以人民为中心，就是要贯彻 发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，就是要 实现经济增长和民生改善的相互支撑、良性循环。 发展的最终目的是人民幸福安康。人是社会的主体，经济 增长的最终价值体现是人民福祉的提升和个人的全面发展。 党的十八大以来，我国完善发展成果考核评价体系，纠正单纯 以经济增长速度评定政绩的偏向，在幼有所育、学有所教、劳 有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续发 力，建成世界上规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫 生体系，人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有 保障、更可持续，共同富裕取得新成效。这些成就的取得，都 源于深入贯彻以人民为中心的发展思想，源于对发展最终目的 的深刻理解。 民生改善是经济增长最重要的动力源泉。具体来看，民 生改善可从两方面为经济增长提供支撑。一方面，住房、教 育、医疗、养老、托育、基础设施完善等民生工程本身就是 重要的投资领域，以这些领域的改善为目的的经济活动能够 直接带来经济增长。2024年，我国新建和改建农村公路13万 公里，农村自来水普及率达到94%，建制村快递服务覆盖率超 过95%，全国新开工改造城镇老旧小区5.8万个，全国医疗卫生 机构突破109万家。在民生领域的持续投入开辟了经济增长新 空间。另一方面，通过改善人民群众的居住条件、提升受教育 水平和健康水平，全社会人力资本水平得到提升，进而带来更 高的生产效率，这成为推动经济增长的重要因素。2024年，我 国全员劳动生产率17.4万元/人、实际增长4.9%。得益于民生 改善带来的人力资本提升，人力资本对经济增长的贡献不断加 大，已成为我国经济增长的重要动力。 经济政策的着力点更多转向惠民生 消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义 的本质要求，也是我们党的重要使命。党的十八大以来，我 国9899万农村贫困人口、832个贫困县、12.8万个贫困村如期脱 贫。我国已全面建成小康社会，这不仅是经济增长带来民生改 善的最突出标志，也意味着我国开启了全面建设社会主义现代 化国家新征程。 新形势下，经济社会发展的内外部环境发生变化，实现民 生改善和经济增长良性循环的重要性也更加突出。改革开放 以来几十年的经济快速增长，为我国打下了坚实的物质基础。 截至目前，全国范围内的道路、交通等基础设施建设基本完 成，我国常住人口城镇化率达到67%，并建立起完备的产业体 系。与此同时，我国人口结构也在发生变化，少子化、老龄 化和区域人口增减分化已成为人口发展的三个重要趋势。积 极应对人口发展趋势变化带来的各种冲击，需要加快塑造素质 优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，努 力实现从人口大国向人力资源强国转变，以人口高质量发展支 撑中国式现代化。在新发展阶段，要实现高质量发展，必须坚 持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力。开 辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势，实现教育 优先发展、科技自立自强、人才引领驱动十分关键。在此背景 下，谋求经济高质量发展需要更加注重民生改善。 一方面，经济增长的动力源泉在发生重要变化。从国际 经验看，当人均GDP迈过1万美元大关后，一国消费升级的进 程会显著加快，消费会逐步成为长期驱动经济增长的重要动 能。在过去20年中，美国居民消费对经济增长的贡献率均值超 过70%，欧元区、英国、日本居民消费的贡献率也超过50%。与 发达经济体相比，当前我国居民消费对经济增长的贡献还相对 较低。扩大消费，既要着眼于扩大居民就业、多渠道促进居民 收入增长，也需要通过进一步完善社会保障体系，消除居民对 医疗、教育、养老等方面的后顾之忧，提升消费意愿，释放消 费潜力，进而以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业 升级，将保障和改善民生与打造新的经济增长点结合起来。 另一方面，高品质生活的实现以经济增长为基本支撑。各 领域的民生改善无一不是以经济增长带来的物质丰实为基本 前提。进入新发展阶段，民生需求也在发生新的变化。现在所 做的很多工作已经不再是解决从无到有的问题，而是需要实现 从有到好、从好到更好。实现高质量充分就业、推动义务教育 优质均衡发展、主动做好针对慢性病的健康管理、构建老年友 好型社会等，都是新形势下针对各领域民生工作提出的更高要 求。总体上看，随着经济社会发展，我国正在有序推进民生保 障由兜底性、基础性向普惠性发展，民生保障对象也在从特定 群体向更多需要帮助的群体扩大。不论在乡村还是在城市，让 所有人都能享受到更加均等的公共服务和更高品质的生活，成 为民生建设的重点。经济发展实践中，在生产性服务业快速发 展的同时，生活性服务业的发展也愈发重要。这不仅为人们实 现高品质生活提供了更多选择，也为经济增长培育了诸多新赛 道。可见，民生改善不仅是经济增长的目的，也为经济增长提 供了更强有力的支撑。 聚焦民生短板培育新经济增长点 当前和今后一个时期的一项重要工作，就是推动更多资金 资源“投资于人”、服务于民生，支持扩大就业、促进居民 增收减负、加强消费激励，形成民生改善和经济增长的良性循 环。 目前我国民生领域发展仍存在不平衡不充分问题。推动更 多资金资源“投资于人”，需聚焦民生领域的突出短板，促 进解决民生问题和实现经济增长同步，更好提升资金的使用效 率，为我国当下和中长期经济增长提供强有力支持。 在就业方面，需增强在重点领域、重点行业、城乡基层和 中小微企业的就业支持，对就业困难群体实施帮扶，加强灵活 就业和新就业形态劳动者权益保障，开展大规模职业技能提升 培训，提高技能人才待遇水平，实现有效扩大就业和促进高质 量就业同步发展，达到以就业提升促进收入增长、从根本上提 升居民消费能力的目的。在教育方面，需进一步推动基础教育 扩优提质，加强义务教育学校标准化建设，逐步推行免费学前 教育。这不仅能通过硬件建设实现有效投资，而且可降低家庭 教育负担，更好释放家庭消费潜力。在健康方面，需促进优质 医疗资源扩容和区域均衡布局，实施医疗卫生强基工程，加强 护理、儿科、病理、全科、老年医学专业队伍建设，完善精神 卫生服务体系，支持创新药和医疗器械发展，居民医保和基本 公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高30元和5元。这 不仅能以有效投资提升优质医疗健康服务的可及性，而且可进 一步降低居民就医负担、更好消除就医的后顾之忧，达到持续 提升居民健康素质的目的。在社会保障方面，需聚焦“一老一 小”，城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退 休人员基本养老金，大力发展银发经济，发放育儿补贴，大力 发展托幼一体服务，增加普惠托育服务供给，在推动人口高质 量发展的同时为经济增长培育新动能。 保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。立足 新的发展形势，更好坚持以人民为中心的发展思想，需要进一 步深化认识，与时俱进推动相关改革，推动民生改善和经济增 长在更高水平上实现良性循环。 从更加积极的财政政策看宏观经济治理演进 财政政策是政府实施宏观调控的重要手段。面对复杂严峻 的国内外形势，我国实施一揽子增量政策、加强财政政策与 货币政策协调联动等，有力保障经济运行总体平稳、稳中有 进。2024年中央经济工作会议和今年的《政府工作报告》均提 出实施更加积极的财政政策。财政政策从“积极”到“更加积 极”，不仅是财政政策工具的调整与政策力度的加强，而且体 现出宏观经济治理思路和理念的演进与深化。 与积极的财政政策相比，更加积极的财政政策在政策力 度、节奏和主动性等方面均有明显不同。一是政策力度更大。 直接表现为更高的财政赤字率、更大规模的政府债券、更大 的财政支出强度等。2025年财政赤字率按4%左右安排，比上 年高1个百分点，赤字规模5.66万亿元，比上年增加1.6万亿 元；拟发行超长期特别国债1.3万亿元，比上年增加3000亿 元；全国一般公共预算支出29.7万亿元，比上年增长4.4%。 二是节奏更快。实施更加积极的财政政策要求把握时机，主 动靠前发力，增强政策的前瞻性和针对性。今年的《政府工作 报告》明确提出，出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各 种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。三 是主动性更强。积极的财政政策的主要作用之一是熨平经济波 动、实现逆周期调节。更加积极的财政政策要求加强超常规逆 周期调节，意味着实施财政政策更加主动，在政策对象、政策 工具、政策力度等方面有更大幅度的创新。 科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经 济体制优势的内在要求。实施更加积极的财政政策，持续用 力、更加给力，反映出我国宏观经济治理的思路。 更加注重立足国情，坚持实事求是。国际通用的3%赤字率 警戒线标准，并非依据经济理论和计算公式推导得出，而是 欧盟为使欧元区各国将赤字和债务控制在大致相同的水平，以 利于欧元区财政货币政策的协调而划定出的。从主要发达国 家的实践来看，近几年受世界经济周期性波动的影响，赤字 率经常突破3%。与西方国家相比，当前我国政府债务风险总体 可控，特别是中央财政还有较大的举债空间，且我国政府债务 形成了一大批优质资产，为经济恢复和发展提供了有力支撑。 今年我国的财政赤字率按4%左右安排，是立足经济社会发展阶 段、特征作出的科学判断，能为宏观经济调控创造更大操作空 间。 更加注重政策效能，突出宏观调控的前瞻性、针对性和有 效性。“更加积极”的取向不仅要求政策力度更大，而且追 求效果更好。今年是“十四五”规划收官之年，也是科学谋 划好“十五五”时期经济社会发展的重要年份。实施更加积 极的财政政策，既包括应对短期经济波动的相关举措，也包 括促进中长期经济高质量发展的体制机制创新，充分体现了 宏观调控的前瞻性。面对国内有效需求不足、部分重点税源行 业增长放缓、资产资源的盘活空间收窄、财政腾挪空间有限等 问题，实施更加积极的财政政策能够强化精准投向，更加注重 惠民生、促消费、增后劲等方面的财政支持，继续大力优化支 出结构，宏观调控的针对性大幅提升。实施更加积极的财政政 策还特别强调政策要务实管用，确保有限的财力能发挥最大作 用。 更加注重系统集成，强调打好政策“组合拳”。宏观调控 不是财政政策的“单打独斗”，而是多领域政策的协同推进。 实施更加积极的财政政策，必须加强与货币、就业、产业、区 域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合，充 分发挥不同政策工具的优势，把经济政策和非经济性政策统一 纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程。 特别是要与适度宽松的货币政策协同联动，切实形成政策合 力，提高政策整体效能。 研究当前宏观经济运行态势，实施更加积极的财政政 策，需主要从以下三方面发力。 第一，更好利用财政政策空间，加强超常规逆周期调节。 一是提高财政赤字率，引导社会预期。尽管当前还面临一些 困难挑战，但社会预期和信心增强的窗口期正在形成。与其 他财税政策工具相比，财政赤字率的社会关注度高，更能体 现政策信号。今年首次提高赤字率至4%水平，可以向市场充分 释放稳经济的坚定决心，迅速传递政策意图，进一步稳定社会 预期、提振市场信心。二是扩大政府债务规模，为稳增长、调 结构提供更多支撑。今年新增地方政府专项债务限额44000亿 元，支持地方加大重点领域补短板力度，进一步向实施区域 重大战略、发展新质生产力、推动高质量发展方面倾斜。继 续发行超长期特别国债，其中8000亿元用于更大力度支持“两 重”项目、5000亿元用于加力扩围实施“两新”政策。三是 加大支出强度、加快支出进度，增强财政政策的逆周期调节能 力。2025年，全国一般公共预算支出规模比上年增长4.4%，在 加大支出规模的同时，加快各项资金下达拨付，尽快形成实际 支出。 第二，优化财政支出结构，增强对国家重大战略任务的保 障。一方面，聚焦重点工作任务，强化精准保障。围绕《政 府工作报告》提出的重点工作，更加注重惠民生、促消费、增 后劲。例如，围绕保障和改善民生，加强对高质量充分就业的 支持，促进解决结构性就业矛盾和重点群体就业问题；围绕扩 大国内需求，综合运用相关财税政策工具，推进实施提振消费 专项行动，多渠道增加居民收入；围绕发展新质生产力，加强 对现代化产业体系建设、教育科技人才等领域的支持。另一方 面，聚焦防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续 发展。按照一揽子化债政策安排，推动地方落实隐性债务置换 政策，继续在新增地方政府专项债券中安排一定规模用于补充 政府性基金财力，支持地方化债。允许专项债券支持回收闲置 存量土地和收购存量商品房用作保障性住房，在防范道德风险 的同时，促进房地产市场止跌回稳。同时，聚焦增加地方自主 财力，兜牢基层“三保”底线。始终把“三保”摆在财政工作 优先位置，2025年安排中央对地方转移支付103415亿元，同口 径增长8.4%，不断加强地方财力保障。加强财会监督力度，优 化转移支付资金管理，确保资金精准发力、投向基层，同时 强化地方政府的财政科学管理能力，提升资金使用透明度和效 率。 第三，增强宏观政策取向一致性，加强政策协同联动。一 是加强国家战略规划和相关政策的统筹协调，发挥发展规划战 略导向作用。需充分结合“十五五”时期新的阶段性特征，科 学谋划重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目，更好 发挥规划对经济社会发展的引领指导作用。二是加强财政政策 与货币政策的协同，形成政策合力。财政政策与货币政策的作 用机制不同，更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策协同 配合、同向发力，有助于充分发挥我国独特的财税、金融等方 面的制度优势，形成政策叠加效应，促进有效需求增长，从 而为经济持续健康发展提供强有力的支撑。三是加强增量政 策与存量政策的协调，完善政策工具体系。优化各类增量政策 和存量政策的有机协调，促进政策从“最初一公里”到“最后 一公里”衔接畅通，不断增强宏观政策取向一致性。同时，开 展政策实施效果评估，实施重大财税政策全生命周期评价，及 时发现并解决改革和政策实施中的问题，根据变化的国内外形 势，适时推出新的增量政策。 如何实现投资与消费的相互促进 投资与消费是一体两面的关系 今天围绕投资与消费的关系，探讨财政政策应偏重于消费 还是投资。这个问题的提出实际上将本质上一体的问题割裂 开来了，用于投资和用于消费都是政府的支出，是政府支出扩 张中的结构问题。当前需要关注的首先是政府支出扩张的力 度，其次才是政府支出的结构优化。支出扩张的力度决定了扩 大总需求目标的实现程度。从经济循环角度来看，投资与消费 是相辅相成的，短期内都是政府扩张总需求的着力点。扩大内 需既需要促进消费，也需要增强投资。目前，民间投资增长乏 力，而政府更多侧重于投资支出；在消费支出刺激方面则多为 政府转移性支出，如发放消费券、消费品以旧换新补贴等，呈 现为一种结构性的政策，总量性扩张在地方层面表现并不充 分。 从长期来看，投资积累物质资本，是推动经济增长的基 础；没有资本积累，经济无法增长。而消费不仅仅是对财富的 消耗，它还能转化为人力资本，尤其在创新驱动发展阶段，人 力资本的积累愈发重要。物质资本是经济增长的基础条件，而 人力资本则是推动创新的关键。由此可见，消费与投资应当协 同作用，无论从稳定经济来看，还是从发展经济来观察，两者 是内在关联且相互促进的整体。 在经济循环中，投资和消费相互促进。政府的投资可以带 动民间投资，当然是有条件的；而政府消费亦即公共消费以及 消费补贴也能激发私人消费。基于此，单纯地争论投资和消费 哪个更为重要，或政府政策应偏重于投资还是消费，显然不如 从整体循环的角度审视两者的关系更可取。 此外，投资乘数的大小受边际消费倾向的影响，边际消费 倾向越高，投资乘数越大，二者呈正相关；反之，边际消费倾 向低则投资乘数较小，二者可能出现相互制约。因此，投资与 消费的关系应从整体循环角度理解，避免将其视作二元对立的 简单问题。 政府支出在传统经济学中一直被视为外生因素。随着公共 支出在经济社会高质量发展中的重要性及其占GDP比重上升，政 府支出的内生属性日益显现，类似于货币的内生性问题，当前 的共识是政府支出不仅仅在经济波动时起作用，而且是日常经 济循环中的重要组成部分。而当前的问题是政府支出在经济循 环中出现了梗阻不畅的现象，如与人的流动脱节、空间错配、 资金闲置、支出责任高度不确定以及未来支付义务快速上升 等。 投资与消费的合力在于怎样形成良性循环 第一，理论视角：转向人本逻辑。经济发展、宏观调 控，当然包括财政政策在内，其底层逻辑都要从物本逻辑转 换为人本逻辑，一切围绕着“人的需求”来做文章。政府投资 与消费的合力应从人的需求出发进行理论构建。从物质财富的 角度，投资驱动经济增长；而从人力资本的角度，消费形成人 力资本的积累，健康素质、知识获取、技能提升、家庭迁徙等 同样重要。经济增长的本质是为满足人的需求，物质生产最终 服务于人自身的发展。就此而言，政府的投资与消费都应围绕 人的基本需求，尤其是根据不同区域、群体的需求来设计和提 供。基于人本逻辑，投资和消费自然就统一起来了。 然而，由于城乡二元体制的制约，农民在向城市流动时仍 面临身份问题，尽管户籍制度逐步放开，进城后的公共服务不 平等依然存在。当前人口流动仍停留在劳动力要素层面，无法 实现家庭的自由迁徙。尽管大量农村劳动力涌向城市，但他们 在社会层面上未能摆脱“农民”身份的束缚，这种身份不仅是 经济或职业特征，更演变为影响其获得平等待遇的社会身份。 家庭迁徙需求不仅仅涉及劳动力的流动，还包含社会认同与 身份的转变。这种基于促进社会转型衍生的公共投资和公共消 费，其需求其实是巨大的，从这一角度出发，政府的投资与消 费若围绕人的这类需求展开，便实现了投资与消费的统一，而 且潜力很大。凡是脱离了人的需求的政府支出，无论是投资还 是消费，都是无效的。 第二，现实视角：人本逻辑的机制化和体制化。政府的投 资和消费要形成合力，理论上需要转向人本逻辑，实践中则 体现在推动市民化的进程之中。市民化不仅是城市问题，更涉 及农村的综合改革，特别是农村集体经济所有制实现形式的深 化改革，让农民财产权利可估值、可抵押、可交易、可携带。 农村发展空间的局限性——就业难、增收难，使得农民日渐希 望脱离土地和农村，寻求更多的发展机会。市民化进程的滞后 性，反映了城乡二元结构中，劳动力作为生产要素的流动放 开，而在社会主体层面的流动却受到限制。农民的财产、家庭 在农村集体所有制框架下，即使离土离乡进了城，其限制依然 存在，与工作、生活在国有土地上的市民相比，其自由选择的 空间要小得多，面临更多体制约束，这导致了农民和市民这两 大群体在发展机会上和起点上的不平等。这意味着人本逻辑仍 没有从一种观念转化为可内化的一种体制和机制。 为了促进社会公平，首先需解决国民在起点、机会上的不 平等。我们应当看到，在收入和财富差距的背后，城乡二元结 构的影响作用是关键。通过实施更加积极有力的财政政策，政 府应在推动家庭迁徙和市民化方面发挥作用，从而促进更广 泛的社会流动和社会公平，防止社会阶层固化衍生的公共风 险。在这一过程中，需要将政府投资与消费都聚焦于人的需 求——农民市民化，推动结构性改革，加快消除城乡二元分 治，让以人民为中心的发展思想真正落地，也就是让人本逻辑 机制化体制化，实现更公平和可持续的发展。 第三，央地关系视角：促进人口流动和市民化应成为中央 事权。政府的投资和消费要形成合力，离不开体制基础，特 别是央地财政关系。当前宏观调控对地方政府财政的依赖性很 大，也影响了宏调效果，这主要源于央地财政关系，集中反映 在“三个不等式”上：地方财政支出超过全国财政收入，对地 方的转移支付超过中央本级收入，且地方债务超过中央债务。 地方支出占全国支出的比重高达85%，若包括基金预算在内，地 方支出占比可达90%。因此，在这种情况下，实施积极财政政策 依赖于地方支出的扩张；只有地方支出有效扩大了，财政政策 才能更加有力地发挥作用。但问题是地方支出的扩张受到了各 种约束，地方无能为力。这反映出宏观政策目标和政策手段之 间匹配性仍有待于进一步提高。 当前地方支出的扩张力度不足。今年1—4月的数据显 示，中央支出增长了9%，而地方支出增长仅为3.9%。中央财政 收入有所下降，而中央支出仍在扩大，问题是占比小，撬动效 果有限。地方收入有所增加，而支出增幅较小，显示出地方支 出难以扩张。在地方支出占比很大的情况下，这影响宏观调控 的效果。因此，要实施更有力的财政政策，必须改革央地财政 关系，尤其是提高中央本级支出的占比。这一改革对于推动投 资和消费的协同发展和人本逻辑机制化体制化至关重要，且在 当前经济形势下尤为迫切。 以帮扶产业高质量发展巩固拓展脱贫攻坚成果 推进帮扶产业高质量发展，是激发脱贫群众内生动力、 实现增收致富的重要抓手，是增强脱贫地区经济韧性、促进 乡村产业优化升级和高质量发展的关键举措。习近平总书记 指出，“推进乡村全面振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果，有效 防止规模化返贫致贫”。2024年12月，中央经济工作会议要 求，“落实好产业、就业等帮扶政策，确保不发生规模性返贫 致贫”。近年来，各地立足特色优势产业，通过发展壮大村集 体经济、加强项目资产管理整合等举措，有效带动帮扶产业发 展。当前，应因地制宜推进脱贫地区帮扶产业高质量发展，为 巩固拓展脱贫攻坚成果和实现乡村全面振兴奠定坚实基础。 1.发展壮大村集体经济 发展壮大村集体经济是确保村民受益、将巩固拓展脱贫攻 坚成果同乡村振兴有效衔接的重要举措。农业农村部数据显 示，截至2023年底，脱贫地区累计发展农民合作社73.3万家、 家庭农场69万个，基本形成龙头企业引领、农民合作社和家庭 农场跟进、脱贫人口广泛参与的产业带动格局。应进一步发展 壮大村集体经济，激发农民积极性，提供就业机会，提升生活 水平，增强农村经济内生动力与抗风险能力。 通过党建统领，强化组织保障，引领脱贫户积极参与村集 体经济建设，优化跨区域帮扶协作、定点帮扶、“万企兴万 村”等合作机制，实现资源共享、优势互补。进一步完善集 体经济收益分配机制，确保村民能够公平享有发展成果。立 足村情民情，规划好有历史基础、资源禀赋和比较优势的特 色产业，以村集体经济组织为核心打造上下游产业链和培育 新型经营主体，以特色“产业链”带动“致富链”，推动帮 扶产业高质量发展，形成集聚融合发展态势，增强抵御市场 风险能力，带动脱贫群众增收致富。加强对外来资本的评估和 监管，避免资本投入只注重短期回报的问题，防止投机和套利 行为，使外来资本更好地服务本地经济的长远发展。坚持把发 展壮大村集体经济作为促进脱贫地区农民增收、农业增效和农 村繁荣的有效抓手。通过村集体经济整合政府、资本、市场、 人才等各方力量，创新经营模式，发挥农民主体作用，激发 农村发展内生动力；深化农村集体产权制度改革，明晰产权归 属，确保村民受益。 2.立足特色优势，深化消费帮扶 近年来，各地推动脱贫地区帮扶产业发展取得长足进 步，832个脱贫县每个县都培育了2至3个特色主导产业，产值超 过1.7万亿元。脱贫攻坚成果持续巩固拓展，为促进脱贫地区发 展和群众增收发挥了重要作用。但也要清醒看到，部分脱贫地 区发展帮扶产业还存在思路不够明确、路径不够清晰、配套支 持政策落实不够精准等问题。应深入学习运用“千万工程”经 验，不断提升乡村特色产业发展水平，带动就地就近创业就 业，强化农民增收举措，依托消费帮扶带动帮扶产业高质量发 展。 立足各地区特色优势，因地制宜打造“一村一品”帮扶 产业。充分利用各地自然资源禀赋，通过科学规划与合理布 局，依托现有政策与项目支持，建立与当地特色优势产业相关 的专业合作社，构建成长性好、带动力强的帮扶产业体系，形 成政府、市场、社会与农户共同参与、利益共享的可持续发 展格局。鼓励并引导社会力量参与帮扶产业的经营管理，保障 脱贫户的参与权与收益权，还可通过提供养殖等环节的就业机 会，实现产业与农户的双赢。深化拓展消费帮扶，创新宣传营 销机制。例如以强产业优供给、树品牌提效益为目标，加大各 地农业品牌培育力度，提升帮扶产业产品附加值，增强市场竞 争力；同时通过对接媒体资源，运用多样化营销方式，如在线 直播、社交媒体推广等，提升帮扶产业农产品的知名度，做强 做好“土特产”，进而建立长期稳定的产销对接机制，拓宽销 售渠道，确保帮扶产品稳定销售，助力帮扶产业高质量发展。 3.注重项目资产管理整合 《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村 振兴有效衔接的意见》提出，“设立5年过渡期”，“过渡期 内在巩固拓展脱贫攻坚成果上下更大功夫、想更多办法、给予 更多后续帮扶支持”。2025年是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村 振兴有效衔接过渡期最后一年，应基于资源禀赋优势发力，多 渠道推动乡村“沉睡”资源资产化，加强帮扶项目资产规范管 理，通过发展帮扶产业推动资源高效盘活和配置。 健全联农带农台账，分类记录管理前期各级财政专项扶贫 资金、易地扶贫搬迁资金和对口支援等投入扶贫领域形成的资 产，全面掌握帮扶项目资产运行情况，严格把控项目竣工验收 关口，重点关注到户类资产、经营性资产和公益性资产的长效 全周期管理。明晰产权归属，建立产权登记制度和档案，厘清 农村集体产权的界定、流转、保护等关键问题，进行资源评估 和归类划分，建立相应参考标准，并引入专家对参考标准进行 动态评估和更新，确保其适应脱贫地区帮扶产业高质量发展的 新需求。通过入股、联营等方式，提高村干部和村民的经营管 理能力，盘活用好经营性扶贫资产，合理规划和调整资产使用 方向，实现资产效益最大化。严格把控中央财政衔接推进乡村 振兴补助资金的全流程监管，聚焦核心环节开展风险排查，严 厉打击资金挪用、欺诈套取等违规行为，进行持续性跟踪与动 态调整。强化帮扶项目财政资金绩效评价，根据帮扶项目建设 推进情况和投资方资本投入情况，分阶段配套财政补贴，同时 加强帮扶项目收益与财政补助统筹。 4.强化财政金融协同联动 金融是现代经济的血脉，乡村全面振兴离不开金融的支 持。今年的中央一号文件提出，“创新乡村振兴投融资机 制”，“加大中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府 专项债券对农业农村领域重大项目建设的支持力度。运用再 贷款、再贴现、差别化存款准备金率等货币政策工具，推动金 融机构加大对乡村振兴领域资金投放。支持金融机构发行‘三 农’专项金融债券。鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券。 深入推进农村信用体系建设，加强涉农信用信息归集共享”。 现阶段，一些地区的发展主要依靠财政输血，而金融服务功能 发挥不充分。帮扶产业发展的资金来源主要为中央专项资金和 村集体自筹，金融机构资金和服务支持力度相对较弱。通过财 政金融协同发力，有利于推动构建现代乡村产业体系，进一步 推进帮扶产业高质量发展。 以对脱贫地区帮扶产业高质量发展作出的短期和长期贡献 为评价标准，为金融机构提供优惠政策。对承担服务的金融机 构给予一定期限税收减免，降低其运营成本；建立风险补偿机 制，对金融机构在脱贫地区帮扶产业投资中可能面临的风险给 予一定补偿。引导金融机构针对脱贫地区帮扶产业发展需求和 规划，研究出台精准性更高、操作性更强的支持政策。鼓励金 融机构利用大数据、人工智能等信息技术手段，提高农村金融 服务的智能化、便捷化水平；完善支持脱贫地区帮扶产业的信 贷、保险、担保、投资等多元化金融服务体系，建立健全政策 执行评估机制和激励约束机制。对前期已有财政支持的帮扶产 业项目在后续金融服务上跟进要快、力度要足，充分发挥二者 的协同作用。各级财政部门和金融监管部门要建立健全信息共 享机制，根据不同阶段、不同地区的产业发展周期和需求，通 过贷款贴息、担保补贴、税收减免、风险补偿等方式，发挥财 政金融政策工具的协同效应。 5.多方发力，建强人才队伍 人才队伍建设在推进帮扶产业高质量发展中发挥着关键作 用。近年来，各方力量响应号召，助力帮扶产业发展，向国家 乡村振兴重点帮扶县选派科技特派团，科技人员深耕田间，解 决技术难题，促进脱贫地区特色优势产业发展。但是调研发 现，部分地区农业专业技术人才和具备经营管理能力的人才储 备不足，脱贫村的村社干部、驻村干部及村民关于帮扶产业发 展的专业技术、金融知识、管理经验较为欠缺，导致产业发展 收益未达预期。对此，必须多方发力，破解相应现实难题。 进一步加大对产业领头人、村干部及驻村工作队关于农业 特色产业与经营管理知识的培训和指导。通过构建多层次多 元主体协同联动培训体系，针对新型农业经营主体、农村集 体经济组织、小农户等不同群体的特点和需求制定个性化的 培训内容，结合线上线下方式，提高培训效率和覆盖面。针 对性选派熟悉相关产业经营管理的人才到村挂职、兼职或担 任顾问指导产业运营管理，遵循供需匹配、务实高效、双向选 择的原则，提升帮扶产业的竞争力、创新力和风险防控能力。 此外，加快吸引有意愿、懂技术、善管理的外出务工者、大 学生返乡参与帮扶产业发展，强化相关实践指导，树立先进典 型，健全激励机制。 对已有帮扶项目应及时追踪掌握项目实施情况，定期进 行帮扶效果评估，结合脱贫村产业帮扶实施的不同阶段和任 务，对其短期效果和长期效益开展多层次评估，并对评估结 果进行深入分析，完善反馈机制。对于前期探索发现发展前 景不佳的帮扶项目，应及时进行整治和调换，确保资源的有效 利用。同时，本着“尽职免责”的原则，保护干部群众干事创 业的热情。在不断总结经验的基础上，建立容错纠错机制，设 立多层次的奖励体系，包括荣誉称号、物质奖励和晋升机会 等，鼓励干部群众积极探索、大胆创新。 优化长江经济带发展机制 长江经济带发展战略是党的十八大后提出的重大国家战 略，覆盖沿江11个省市。这一横跨我国东中西三大板块的经济 带，占有全国“半壁江山”的人口规模和经济总量，生态地位 突出，发展潜力巨大。党的二十届三中全会提出，“优化长江 经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制”。长江经 济带各省市要坚持全国“一盘棋”，加强组织领导，调动各方 力量，强化体制机制，激发内生动力，加强政策协同和工作协 同，努力成为引领高质量发展的主力军，更好支撑和服务中国 式现代化。 1.依托空间载体优化协调发展机制 应立足长江经济带的空间特征，依托城市群、都市圈、省 际交界地区等空间载体，聚焦一体化、同城化等体制机制创 新，畅通区域经济循环。 深化城市群一体化协调发展机制。习近平总书记指 出，“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市 和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。城市群作 为城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式，已成为我国新型 城镇化的主体形态，是支撑经济高质量发展、促进区域协调发 展的重要平台。长三角、长江中游、成渝作为长江经济带三大 城市群，不仅规模大小、层级结构和空间形态差异显著，而且 处于不同发展阶段和成熟度。应立足差异化特征统筹推进一体 化协调机制建设，长三角地区突出“一体化示范”，加快从项 目协同走向区域一体化制度创新，因地制宜打造可复制可推广 的显性成果；长江中游城市群聚焦“协调联动”，推动要素高 效配置，集中在跨省域、跨市域、多部门事项上攻坚突破，形 成分工合理、协调联动的格局；成渝地区双城经济圈着力唱 好“双城记”，发挥以重庆、成都为双核引擎带动作用，深入 推进经济区与行政区适度分离改革，合力打造区域协作高水平 样板。 建立都市圈同城化发展体制机制。高度一体化的城市群需 要以高度同城化的都市圈为支撑，党的二十届三中全会通过的 《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决 定》提出，“推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建 立都市圈同城化发展体制机制”。长江经济带应加快现代化都 市圈建设，因地制宜确立都市圈的功能定位和发展目标，围绕 建设便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活 圈等重点任务，建立健全协商合作、规划协调、政策协同、社 会参与等促进同城发展的体制机制，推动都市圈从物理空间聚 合向发展质量跃升转变。 探索推动省际交界地区合作发展的体制机制。2018年，中 共中央、国务院印发《关于建立更加有效的区域协调发展新 机制的意见》，要求“加快形成统筹有力、竞争有序、绿色 协调、共享共赢的区域协调发展新机制”，提出“加强省际 交界地区合作”。省际交界地区的行政壁垒在一定范围内仍 然存在，要素流动有待畅通。随着长江经济带发展战略的深 入推进，省际交界地区逐步转型为探索区域协调发展的“功能 区”，从下游的长三角生态绿色一体化发展示范区的制度创新 与示范引领，到中游的洞庭湖生态经济区和湘赣边区域合作示 范区的特色化合作，再到上游的万（州）达（州）开（州）地 区统筹发展，有效推动了省际交界地区从“空间接壤”走 向“要素融合”。面向未来，长江经济带应推动省际交界地区 合作示范“由点及面”拓展，聚焦生态保护、产业协作、城乡 融合等领域，分类探索特色化的协作模式。同时，以完善省际 会商机制为基础，建立统一规划、统一管理、合作共建、利益 共享的合作机制，通过制度集成创新推动区域合作机制向纵深 发展。 2.激发重点领域合作动能 以流域为纽带，推动上中下游协同融通发展，以体制机制 创新激发生态环境治理、产业创新等重点领域合作动能，有利 于形成“1+1>2”的协同效应，凝聚长江经济带高质量发展的整 体合力。 完善上下游贯通一体的生态环境治理机制。习近平总书记 在进一步推动长江经济带高质量发展座谈会上指出，“从长 远来看，推动长江经济带高质量发展，根本上依赖于长江流域 高质量的生态环境”。党的二十届三中全会提出，“推动重要 流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”。为此，应 共建长江流域生态共同体，立足流域生态系统的整体性和系统 性，贯彻实施长江保护法，推动长江全流域按单元精细化分区 管控，联合开展重大生态修复工程，筑牢长江经济带永续发展 的生态根基；推动长江流域绿色转型，协同推进降碳、减污、 扩绿、增长，引导上下游共同开展生产生活方式绿色变革；加 快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制，创新多元 化生态产品价值实现路径，把生态财富转化为经济财富。 推动产业创新协同发展。长江经济带要充分发挥科研和人 才优势，加快培育新质生产力，以产业创新协同联动塑造高质 量发展的新动能新优势。一是强化原始创新策源能力，突出上 海张江、合肥综合性国家科学中心在前沿科技突破中的核心作 用，加快建设上海具有全球影响力的科技创新中心和成渝、武 汉具有全国影响力的科技创新中心，打造世界一流的重大科技 基础设施集群；推动武汉东湖、长株潭、成都等国家自主创新 示范区建设，聚焦创新策源、产研转化、人才聚集等环节深化 制度创新，形成“基础研究—应用研究—产业创新”的梯度辐 射格局。二是完善创新载体协同网络，依托长三角G60、成渝 等科创走廊，统筹布局重大科技项目和新型研发机构，实施联 合攻关计划突破关键核心技术，同步推进人才柔性流动、科研 设施共享等机制创新，构建要素自由流通的创新共同体。三是 联合培育新兴产业创新链条，鼓励沿江省市跨区域组建电子信 息、新能源、生物医药、人工智能、数字经济等重点领域产业 联盟，形成基础研究、技术开发、成果转化、产业应用和支撑 的全过程创新链。四是有序推动产业跨区域转移和生产要素合 理配置，坚持市场机制主导和产业政策引导相结合，引导资 金、技术、劳动密集型产业从东部向中西部转移，实现成本共 担、利益共享。 推进高标准市场互联互通。长江经济带兼具东西双向开放 与陆海统筹的区位优势，以及超大规模市场优势，应在建设 全国统一大市场和联通国内国际两个市场中发挥战略支撑作 用，其关键在于统筹推动基础设施“硬联通”、规则机制“软 联通”。重点加强沿江省市交通网络的相互联通和“公水 铁”等运输方式的相互衔接，建成“通道+枢纽+网络”的现 代物流运行体系；着力加强对外通道建设，推进长江通关便利 化，构建高水平对外开放运输体系；统筹布局新一代信息基础 设施建设，推动东中西部算力协同发展。加快推进全国统一大 市场建设，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、 市场设施高标准联通，通过提升政策统一性、规则一致性和执 行协同性，打造市场化、法治化、国际化营商环境；深化外贸 体制改革，进一步深化外商投资和对外投资管理体制改革，促 进沿江省市自贸试验区联动发展，深化“一带一路”建设与长 江经济带发展战略对接。 合力保护传承弘扬长江文化。习近平总书记指出，“要把 长江文化保护好、传承好、弘扬好，延续历史文脉，坚定文 化自信”。落实这一重要任务，要深入发掘长江文化的时代 价值，从三个维度构建一体化推进格局。一是推进长江国家 文化公园建设，加强长江文物保护管理，推动长江文物活化 利用，提高长江非物质文化遗产保护水平，健全保护协调机 制，完善督察制度和法治保障体系。二是统筹兼顾长江流域 上中下游特点和文化多样性，推动长江文化融入公共文化产品 和服务。推进长江文化、山水文化与城乡建设的有机融合，共 同塑造展示长江文化、革命精神和山水人城和谐相融的城乡风 貌；推动长江文旅深度融合发展，共同开发长江文化旅游精品 线路和城市休闲旅游带。三是建立文艺创作协同机制，共同搭 建长江文化的国际交流平台并开展活动，使长江文化成为展示 中华文明的亮丽名片。 3.创新跨区域合作方式与路径 长期以来，区际利益协调、跨省合作、流域管理等是长江 经济带协调发展的难点问题。应正确处理政府和市场关系，聚 焦区域协调过程中的生态补偿机制、区域互助机制等重点环 节，不断破除制约协同发展的行政壁垒和体制机制障碍，创新 跨区域合作方式与路径，打造更加有效的促进区域协调发展的 政策体系。 构建市场化的流域生态补偿机制。习近平总书记强 调，“完善横向生态保护补偿机制，激发全流域参与生态保 护的积极性”。长江经济带日益成为我国生态优先绿色发展 主战场，应坚持“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共 享”，在巩固现有横向生态保护补偿机制建设成果基础上，逐 步建立覆盖全流域的横向生态保护补偿机制。通过跨区域协同 研究建立动态化、差异化的补偿标准体系，科学量化生态产品 价值；拓宽补偿渠道，综合运用资金补偿、对口协作、产业转 移、人才培训、园区共建等方式构建横向补偿机制；探索有效 补偿路径，建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等 交易机制，完善交易市场和交易规则，实现环境效益与经济效 益的有机统一。 健全区域互助机制。为促进区域协调发展，我国建立健全 区域合作机制、区域互助机制等，通过制度优势有效帮扶特 殊类型地区发展。长江经济带前期通过东西部协作等实践，形 成了多元化协作机制。深化完善区域协作机制需坚持“输 血”与“造血”并重，健全长效普惠性的扶持机制和精准有效 的差别化支持机制。推进革命老区重点城市与发达地区部分城 市建立对口合作关系机制；支持资源枯竭、产业衰退、生态严 重退化等困难地区发展绿色经济，推动形成绿色生产生活方式 和区域协调发展新格局。 完善流域管理协调机制。作为我国首部流域法律，长江 保护法坚持系统观念，加强规划、政策和重大事项的统筹协 调，提出国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调 长江保护工作。沿江省市应通过系统性制度设计，建立健全监 测信息共享、突发生态环境事件应急联动、开发区绿色发展评 估、专家咨询委员会等机制；深化地方管理协调，重点在地方 性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作 机制，逐步形成全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合 协调管理体系。 充分发挥区域战略叠加效应 统筹区域发展，从来都是一个重大问题。2024年中央经济 工作会议明确提出，发挥区域协调发展战略、区域重大战略、 主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极。2025年 《政府工作报告》再次将其作为年度重要任务进行部署。那 么，什么是区域战略的叠加效应？为什么要发挥区域战略的叠 加效应？它与培育新的增长极有何联系？如何充分发挥区域战 略的叠加效应？这些问题需要深入思考和研究。 把握区域战略叠加效应理论内涵 所谓叠加效应，是指两个或多个因素相互作用产生的累积 效果，其在不同的学科领域有不同的应用场景和学理阐释。显 然，由于不同因素导致的效果之间可能会产生相互影响和综合 作用，叠加效应既不一定是简单相加，也不一定是正向效果。 因此，正确理解和分析区域战略叠加效应的基本原理和实践路 径，对于加大区域战略实施力度极为重要。 区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略是当 前解决我国区域发展不平衡不协调问题的重大区域战略体系。 深入实施这三大战略，涉及资源配置、产业布局、政策设计等 各个方面，必然有多个影响因素相互交织，因此这三大区域战 略的叠加效应一定不是政策的简单累积，而是基于“增强宏观 政策取向一致性”视角下的区域战略的有效协同。即在促进区 域经济协同发展和整体效能提升这个总的宏观政策目标下，通 过统筹实施三大区域战略，使各个区域战略形成政策合力和综 合优势，最终实现区域经济发展协同增效的整体正向效应。 区域战略叠加效应的核心内涵是区域战略的系统统筹与 融合集成，重点强调不同区域战略之间的协同配合与相互促 进，涵盖区域内和区域间的协同联动与互补融合，最终服务 于构建全国统一大市场和新发展格局。区域战略的有效叠加主 要包括政策、空间和功能三个方面。一是政策叠加，即不同区 域战略在政策目标、政策任务、政策工具上形成互补，避免政 策冲突或碎片化；二是功能叠加，即强化区域间功能互补，避 免产业同质化和“内卷式”竞争，形成创新链和产业链的协同 发展与无缝对接；三是空间协同，即通过推动三大战略深度融 合，优化生产力空间布局，促进资金、人才、技术、数据等资 源要素在区域间的合理流动和有效配置。同时，新的增长极培 育同样需要各类生产要素的集聚协同和政策制度的保障支撑。 由此，区域战略叠加效应通过政策协同、要素整合和空间优化 得以释放，为培育新增长极提供基础动能；而新增长极的崛起 不仅是区域战略叠加效应的实践载体，其通过创新扩散和辐射 效应又将进一步强化区域战略的整体效能。二者的良性互动可 推动“区域战略叠加—新增长极培育—全域协调发展”的螺旋 式升级。比如，长三角地区作为我国重要经济增长极，就是一 个典型的三大区域战略叠加样本区，其区域一体化高质量发展 的成功实践，充分展现了发挥区域战略叠加效应的必要性与可 行性。 理解了基本原理和重要内涵，还需要研究在实践中为什么 如此重视发挥区域战略叠加效应。这可以从两个角度来把握。 从提升竞争力的角度来看，这是应对全球政治经济格局深 刻调整的需要。理论和实践表明，科学的区域战略可为统筹 国内发展与国际竞争、协调区域差异与整体推进提供重要战略 支撑。通过发挥区域战略叠加效应，能使多重区域战略协同发 力，从而优化区域经济布局、提升产业链韧性和增强国家经济 整体竞争力。 从解决发展现实问题的角度来看，区域战略叠加效应的 核心目标，是通过优化资源配置、促进区域协调、释放发 展活力，从而推动区域从“不平衡不充分”走向“协调可持 续”，即缩小区域差距和提升发展质量。一方面，区域发展 不平衡是我国长期存在的结构性矛盾，主要表现在东西差距、 南北差距、城际差距、城乡差距等，通过发挥区域战略叠加 效应，促进生产要素高效配置与产业结构优化升级，缩小区域 发展差距；另一方面，区域发展不充分主要表现为创新动力不 足、产业同质化突出、要素流动不畅等，通过发挥区域战略叠 加效应，促进区域在政策、空间与功能上的协同，推动区域经 济实现高质量发展。 找准增强区域发展活力重要路径 当前，世界面临百年变局加速演进与经济增长动能不足的 复杂形势，单边主义、保护主义加剧，对国际经济循环造成阻 碍；国内经济回升向好基础仍不稳固，有效需求不足，特别是 消费不振，使国内大循环面临压力。面对新情况新问题，充分 发挥三大区域战略的叠加效应，统筹区域战略深化实施和区域 联动融合发展，是我国增强区域发展活力、激发经济增长新动 能、加快构建新发展格局的必然选择。 第一，统筹区域发展关系。推动区域协调发展，涉及庞大 而复杂的经济社会运行系统，需要协调处理好中央和地方、地 方和地方以及政府和市场等诸多关系，这是充分发挥区域战略 叠加效应的重要命题。党的十八大以来，以习近平同志为核心 的党中央高度重视区域协调发展工作，不断丰富完善区域协调 发展的理念、战略和政策体系，对区域发展作出一系列重要指 示和系统部署。在坚定贯彻落实党中央战略部署的前提下，各 地应坚持“立足一域、着眼全局”的系统发展理念，围绕“既 为一域争光、更为全局添彩”的目标，立足当地发展实际、抢 抓国家重大战略机遇，自觉打破行政区划与思维观念中的属地 惯性，主动对接融入国家重大发展战略。充分发挥各地政府在 区域战略叠加效应中的引导作用，处理好单个区域战略实施和 多区域战略互动融合的关系。充分发挥市场在跨区域资源配置 中的决定性作用，充分发挥政府在区域规划统筹协调、营商环 境优化提升、市场秩序监管保障等方面的引领作用，打破当地 自我小循环，畅通区域经济大循环。 第二，发挥区域比较优势。我国幅员辽阔，各区域在人 文、地理、历史、经济、社会等方面各有特色，因地制宜、 分类施策推动区域经济高质量发展已成共识。各地应立足区 域主体功能定位，充分挖掘当地比较优势，实现区际产业的 链式整合与错位发展，形成优势互补、高质量发展的区域经 济布局。比如，京津冀、长三角、粤港澳大湾区，不断提升 其作为经济发展优势区域的创新能力和辐射带动作用；长江经 济带和黄河流域，持续深化其作为生态发展优势区域的生态保 护和绿色发展示范效应等。各地因地制宜主动融入区域协调发 展战略、区域重大战略、主体功能区战略，以释放三大战略的 外溢效应和融合效应为导向，贯通各地区的经济联系纽带和产 业链条，推动跨行政区合作实现优势互补，形成发展合力；根 据自身条件，发力优势领域，深化区际协作，释放新的区域发 展潜力，培育形成更多经济增长极。其中，经济大省主动挑大 梁，发挥优势区域的辐射示范效应；欠发达地区主动转变发展 方式、创新体制机制，激活后发优势。 第三，完善区域政策体系。发挥区域战略叠加效应的重要 任务就是加强区域战略间的对接和联动，这离不开政策的积 极引导。要准确理解区域协调发展战略、区域重大战略、主 体功能区战略的政策价值、实施重点与实现路径，对不同区 域实施差异化的引导政策。按照区域经济发展规律调整完善 区域政策体系，对于多重战略叠加地区，围绕产业发展、空 间布局等，强化本地与国家级专项规划、跨区域一体规划之间 的统筹谋划与协调对接。比如，湖南、湖北、江西三省作为中 部崛起与长江经济带发展战略的叠加区域，借助战略叠加效应 可对接融入长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、海南自由 贸易港建设等国家重大战略，增强区域发展活力，培育新的增 长极。要在政策工具上形成协同，整合叠加分散政策资源，形 成制度创新合力。聚焦破除区域间的分割保护与行政壁垒，推 动跨区域生产要素高效集聚、基础设施互联互通、公共服务共 建共享、生态环境共保联治。此外，还要推动数字赋能，共建 区域创新共同体，增强区域创新发展动力，强化区域间功能互 补，促进区域间利益协调，提升区域治理效能。 金融创新驱动养老产业发展的机制与路径 大力发展养老金融，既是应对人口老龄化的必然选择，也 是优化社会保障体系、释放银发经济潜力、推动经济高质量发 展的重要路径。习近平总书记多次强调，要“实施积极应对人 口老龄化国家战略”。这要求金融体系深度参与其中，积极发 展养老金融。当前，银发经济蓄势待发，亟须通过金融手段激 发养老市场活力，形成“金融+产业”的良性循环。 发展养老金融具有战略支撑作用。发展养老金融是应对人 口老龄化的重要举措。当前，我国已经进入中度老龄化社会。 截至2024年底，我国60岁及以上老年人口达3.1亿人，占全国 人口的比例达22%。预计到2035年，老年人口将突破4亿人，进 入重度老龄化阶段。1962—1973年婴儿潮出生人口已逐渐步入 老年期，少子化与家庭规模小型化导致代际养老压力凸显，传 统养老保障体系面临结构性失衡，进一步加剧了养老需求保 障的紧迫性。养老金融是联结资金端、资产端、服务端、产业 端的重要枢纽和策源地，对发展银发经济、激发养老市场活力 具有系统性作用。发展养老金融是实现亿万老年人从“老有所 养”迈向“老有善养”的金融桥梁，是促进中国特色金融和养 老事业高质量发展良性循环的关键着力点。 为银发经济提供源头活水。从实际情况看，银发经济生态 呈现出地域分布和服务质量上的不均衡，特别是银发经济前 期投入大、回收周期长、投资回报率偏低，不仅影响了商业银 行信贷投放的积极性，也制约了社会资本的投资热情。养老金 融是养老市场的“催化剂”，以资金为纽带，贯通养老金积 累、产业投资、服务消费全链条，能够解决产业发展的瓶颈问 题，为银发经济提供持续动力，是将老龄化压力转化为经济动 能的关键引擎。 有利于激活市场供给动能。从政策性工具方面看，有普惠 养老专项再贷款、养老专项债券等工具，还有最新推出的服 务消费与养老再贷款；从市场化融资方面看，保险资金投资养 老产业已形成重资产、轻资产和轻重结合等多种模式；从直接 融资支持方面看，符合条件的银发经济企业可在创业板、北京 证券交易所等上市融资，这都极大地拓宽了养老产业的融资渠 道。此外，养老金融还可通过“金融＋服务”的融合，不断拓 展养老产业生态边界。 破解养老金融的结构性梗阻。养老金融教育缺失。目 前，广大人民群众对养老金融的认识还很滞后，很多人仍停留 在储蓄养老的阶段，甚至部分老年人因金融素养不足而陷入非 法集资陷阱。金融营销宣传行为规范不到位，故意夸大收益、 隐形捆绑搭售等误导老年金融消费者的现象也不时出现。第五 次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，我国从事投资 理财活动的老年人比例从2015年的2.2%上升到2021年的2.7%。 被访老年人中97.3%没有购买任何投资理财产品，1.0%选择“股 票”，0.8%选择“基金”，0.4%选择“国债/债券”，1.1%选 择“其他理财”。这表明老年人的金融消费意识较弱，或个人 财富管理的能力不足，容易受到不良金融营销行为、恶意金融 诈骗行为等诱导。 养老金融产品与服务供给不足。很多金融产品打着“养 老”的旗号，本质上和非养老型金融产品没有差异。市场上的 养老金融产品（如储蓄、理财、保险）高度同质化，难以匹配 不同收入、风险偏好和健康状况的老年人需求。例如，银行养 老理财产品多数仅在期限或收益率上微调，而针对失能老人、 农村老人等普惠型产品开发滞后。我国个人养老金普及率高但 购买率偏低，从开户到最终购买的转化率不足。住房反向抵 押、养老信托等创新产品受制于适老化设计不足、用于保护老 年消费者权益的法规细则不完善，推广效果有限。商业健康保 险在老龄化社会背景下，尚未完成主动的适老化改造，老年人 群专属健康保险产品供给严重不足。银行、保险、基金等机构 各自为战，缺乏一站式服务平台，服务协同性差。 养老金融对产业支持薄弱。养老机构尤其是社区居家型机 构，多为轻资产运营，缺乏抵押物，难以获得银行贷款。而 普惠养老专项再贷款规模较小，远不能满足需求。因此，尽管 近些年养老床位、社区照护等需求激增，但产业投融资仍依赖 政府主导，社会资本观望情绪浓，参与积极性不高，长期回报 周期与盈利压力抑制了市场活力。政府引导基金、政府和社会 资本合作模式（PPP）等政策工具的应用尚未普及，产业引导 效果不明显，养老领域财政资金投入的绩效水平亟待提升。另 外，不动产投资信托基金（REITs）等新型融资工具虽已纳入 政策支持范畴，但尚未形成可复制的落地模式，养老产业规模 化发展的资金缺口依然显著。产融结合深度不足，虽存在“保 险+养老社区”模式，但健康管理、长期护理等增值服务整合不 够，未形成闭环生态。 养老市场信用体系建设滞后。养老信用体系建设是养老金 融支持银发经济发展的重要基础。养老机构和养老床位尽管 在我国养老格局中占比较低，但在我国养老服务体系中发挥着 关键的辐射带动作用和骨干节点的支撑作用，是我国在养老领 域数十年来持续投资形成的固定资产。每个养老机构和每张养 老床位都有相应的建设成本、运营成本和运营现金流，在养老 领域形成了数千亿元甚至上万亿元的资产。当前，以信用为基 础的养老机构投资、融资、运营、资产流通等机制尚未建立起 来，“信用养老”的氛围和生态尚未形成，银行、保险、信托 等金融机构难以有效识别养老机构信用风险，增加了信息不对 称，成为制约投融资的瓶颈。 农村养老金融资源匮乏。农村地区适老化金融基础设施落 后，普惠型产品供给不足，养老服务融资支持力度远低于城 市。有关调查显示，农村基础养老理财产品覆盖率不足城镇的 三分之一，专属涉老保险产品近乎缺失；村级助农取款点大多 无法办理养老理财业务，电子渠道适老化改造率不足20%，社保 卡金融功能激活率偏低。 推动养老金融高质量发展。推动养老金融立法。养老金 融涉及银行、保险、证券等多个行业，但现有监管框架条块 分割，缺乏统一的法律法规。应推动研究制定养老金融促进 法，明确政府、市场与社会的权责边界，构建涵盖养老金管 理、服务供给与产业投融资、消费者权益保护的法律框架。 加强养老金融专责部门与队伍建设，统筹协调跨部门监管规 则，统一产品准入标准与风险监测机制，避免监管重叠或空 白。 创新养老金融多元化供给。大力发展第三支柱养老金，需 突破现有税优模式局限性，对低收入群体实施全周期免税政 策，鼓励银行、保险机构开发差异化的全生命周期产品，如 按需定制的终身年金、与护理服务挂钩的保险计划，满足不 同风险偏好与支付能力的需求。引导金融机构围绕老年群体特 性设计产品，优先发展收益稳健、期限灵活的养老理财与目标 基金，探索“以房养老”反向抵押贷款的标准化模式，明确产 权处置与风险分担规则。对保险公司开发的老年专属健康险产 品给予相应税收减免，支持研发费用加计扣除；对投资养老社 区、康复医院的险企给予土地优先供应和相关减免优惠，调动 创新积极性。结合康养消费升级趋势，推进“金融+旅居”融 合，试点康养社区会员制金融产品，整合医疗、居住与休闲资 源，提供一站式服务方案。同步提升服务适老化水平，简化产 品购买流程，在银行网点增设老年服务专岗，推广远程视频核 保、上门签约等便利化措施，降低使用门槛。 推动养老产业市场化融资。破解养老产业融资困境，需加 快养老不动产投资信托基金落地，通过增信、风险补偿等举措 增强底层资产吸引力，引导保险资金、政策性金融资金与社保 基金等长期资金参与。支持地方政府与金融机构联合设立养老 产业投资基金，以“母基金+子基金”形式撬动社会资本，重 点投向系统重要性养老设施、骨干节点养老设施、智慧养老设 备、社区嵌入式服务等短板领域。鼓励央企、国企整合存量物 业资源，通过“改造运营+资产证券化”模式盘活闲置资产，并 给予改造补贴、运营税收减免等定向支持，提升项目可持续 性。综合运用金融工具服务银发经济融资与风险管理，实施普 惠养老专项再贷款计划，向符合条件的公益型和普惠型的养老 机构、社区养老服务体系以及相关老年产品制造企业等提供资 金支持。鼓励金融机构增加对养老服务设施和银发经济产业项 目的资金投入。 健全养老信用支撑体系。推动养老领域信用基础设施建 设，建立养老企业信用档案库，整合工商注册、行政处罚、服 务投诉等多维度数据，动态生成企业信用评级并向金融机构开 放查询权限。加强养老机构、养老企业信用信息披露。试点养 老机构信用评级市场化改革，引入第三方专业评级机构，针对 医养结合机构、社区养老机构等不同类型主体制定差异化评估 标准，将结果与医保定点资格、政府补贴发放等政策挂钩。探 索“信用+金融”创新应用，对信用评级较高的养老企业，允 许以其政府购买服务合同、应收账款等未来收益权作为质押物 申请贷款，同时鼓励金融机构开发“信用贷”“履约险”等产 品，为轻资产运营主体拓宽融资渠道。 补齐农村养老金融服务短板。围绕广大农村人群增加养 老财富储备、便利获取金融服务等需求，创新设计简单、流 程便捷、费用实惠的养老金融产品。结合金融支持乡村振兴 战略，通过优化银行卡