关于涉诈电话卡治理的问题及对策研究报告 近年来，电信网络诈骗犯罪来势凶猛、多发高发，严重侵害 人民群众财产安全，严重影响人民群众获得感、幸福感、安全感。 仅2020年，全国电信网络诈骗案件涉及财产损失达353.7亿元[1]。 电信网络诈骗是远程、非接触性犯罪，电话卡、短信、网站、 App等通信工具是诈骗分子远程联络受害者不可或缺的，银行卡、 支付账号等金融工具是诈骗分子转移诈骗资金不可或缺的。大幅 减少被用于诈骗活动的电话卡，将有利于阻断涉诈信息活动传播， 斩断诈骗信息链。因此，涉诈电话卡的治理，在很大程度上影响 着治理电信网络诈骗工作的成败。 党和国家对此高度重视，陆续出台相关法律法规制度，不断 健全反诈工作责任体系，持续强化电话卡源头治理和综合治理， 推动涉诈电话卡治理取得显著成效。但随着打击治理工作不断深 入，涉诈电话卡治理逐步进入“深水区”，诈骗分子手段翻新升级， 攻防对抗日趋激烈，通信行业的精准治理能力还不能有效满足公 众用户的正常通信保障需求，迫切需要立足治理现状，针对形势 变化，找准面临问题，探索提升涉诈电话卡治理体系和治理能力 的路径方法。 1．涉诈电话卡治理现状 1．1 法律制度体系不断完善 以习近平同志为核心的党中央高度重视打击治理电信网络 诈骗违法犯罪工作，2021 年 4 月，习近平总书记对此作出重要 指示[2]，深刻阐述了打击治理电信网络诈骗违法犯罪的思路方 向、基本原则、任务目标和关键举措，为做好打击治理工作提 供了根本遵循。2022 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅 印发《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》[3]。 2022 年 9 月 2 日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国 反电信网络诈骗法》[4]，聚焦电信治理、互联网治理等重点内 容，明确制度措施及各方职责任务，为打击治理电信网络诈骗活 动提供了法治保障。 工业和信息化部、公安部等国家部委先后出台多个部门规章 和规范性文件。其中较为关键的有：2013 年，工业和信息化部 印发《电话用户真实身份信息登记规定》和《电信和互联网用户 个人信息保护规定》，开启了电话实名制；2021 年，工业和信息 化部、公安部印发《关于依法清理整治涉诈电话卡、物联网卡以 及关联互联网账号的通告》[5]，建立电话卡“二次实人认证”机制。 2024 年，公安部等四部委印发《电信网络诈骗及其关联违法犯 罪联合惩戒办法》[6]，建立了对参与电信网络诈骗及其关联违 法犯罪活动人员的联合惩戒制度。 1．2 工作责任体系不断健全 工业和信息化部及各省级通信管理局等电信主管部门和基 础电信企业集团公司、省公司、市公司均成立了反诈工作专班， 省级电信企业还成立了专职反诈科室[7]。各基础电信企业建立“一 把手负总责”反诈责任制，自上而下组织签署反诈责任承诺书， 压实企业内部市场、政企、网络安全等部门责任。电信主管部 门依据《中华人民共和国反电信网络诈骗法》等法律规定，开展 执法检查、督导检查，采用行政约谈、挂牌督办、责令整改、行 政处罚等多种方式，督促基础电信企业履行主体责任[7]。 1．3 源头治理体系不断优化 自 2013 年全面实施电话实名制至 2016 年底，全国实现所有 手机卡 100%实名登记。2020 年 10 月，国务院打击治理电信网 络新型违法犯罪工作部际联席会议办公室决定在全国范围内开 展“断卡”行动，大力整治涉诈电话卡、银行卡。 2021 年 5 月，工业和信息化部升级启动“断卡行动 2.0”，仅 一年时间排查涉诈高风险电话卡 9700 多万张[8]。同时，开通了 全国移动电话卡“一证通查”服务，建成 12381 涉诈预警劝阻短信 系统，升级推出“闪信霸屏预警”功能[9]。有些省份还将“一证通 查”结果嵌入电话卡新入网流程，防范“一证多卡”用户涉诈风险； 实施从业主体资格审查和安全评估，降低渠道人员安全风险[7]。 1．4 技术防范能力不断增强 目前，国家和省级层面的电信主管部门和基础电信企业均建 设了有关技术反制平台，实现对涉诈资源的一键处置能力。工业 和信息化部组织建设了信息通信行业反诈大平台，各省通信管理 局已建成省际出入口诈骗电话防范系统[10]。各基础电信企业建 设了覆盖“网际、网间、网内”的诈骗电话防范技术手段，对国际、 网间的诈骗电话、网络改号电话实现了监测拦截。2021 年至 2024 年 5 月，相关部门共拦截诈骗电话 69.9 亿次、短信 68.4 亿条， 处置涉诈域名网址 1800 万个[11]。 2．涉诈电话卡治理面临的问题 随着打击治理电信网络诈骗工作不断深入，涉诈电话卡的治 理进入“深水区”，对治理体系和治理能力提出了更高要求。从涉 诈电话卡被用于实施电信网络诈骗活动的对象看，“诈骗分子”通 过“电话卡”联络“受害者”“诈骗分子、电话卡、受害者”是三个关 键点，也是治理涉诈电话卡的着力点。因此，从诈骗分子、电话 卡、受害者三个角度，系统分析面临的形势变化和问题困难，才 能为制定应对措施找准目标。 2．1 诈骗分子的攻防对抗日趋激烈 从诈骗分子角度来看，其为了逃避追踪打击，不断翻新诈骗 手法、升级技术手段，打击治理难度持续加大。 诈骗布局跨境化。诈骗分子呈现集团化运作、精细化分工等 特征，并将诈骗窝点设在缅甸、柬埔寨等境外国家，电信网络诈 骗犯罪境外作案占比达 80%[12]，侦查打击和抓捕难度大。 诈骗对象精准化。诈骗分子在掌握用户个人基本信息以及最 新的出行、医疗等工作生活信息前提下，根据特定对象和情景定 制话术，据国家反诈中心统计，诈骗分子高频使用话术清单达到 八大类 87 种，对受害者实施精准式诈骗，诈骗速度快、成功率 高。 通联方式多样化。在整个诈骗过程中，诈骗分子可能利用电 话、短信、即时通信软件、直播等多种方式联络受害者，与受害 者建立联系后，诱导用户下载诈骗 App、屏幕共享软件等，单一 案件可能有多种通联工具相互交织，防范治理难度大。 黑灰产业规模化。电话卡作为电信网络诈骗的上游犯罪，在 电话卡的开办、出租、贩卖等环节，黑灰产作案手法、参与人员 不断增多，比如通过网络发布任务诱导普通群众参与拨打诈骗电 话、诱导手机维修店等商铺人员参与非法收集贩卖互联网账号、 诱导学生群体参与出借贩卖电话卡等，群众危害性日益增加。 技术手段智能化。为提升电话号码可信度，境外诈骗分子利 用 GoIP、VoIP