加快构建顶层设计与基层探索协同推进的低空经济发展格局

加快构建顶层设计与基层探索协同推进的低空 经济发展格局 低空经济是培育新质生产力、建设现代化产业体系、拓展经 济社会发展空间的重要抓手。2023 年中央经济工作会议将低空 经济列为战略性新兴产业，2024 年《政府工作报告》提出积极 打造低空经济等新增长引擎，2025 年《政府工作报告》进一步 强调推动低空经济等新兴产业安全健康发展，2026 年《政府工 作报告》将低空经济划定为新兴支柱产业，其战略定位持续提升、 政策指向愈发清晰。当前，低空经济正处于从快速培育迈向体系 化推进、规模化发展的关键阶段，如何统筹顶层设计与基层探索， 形成上下联动、央地协同、安全有序、充满活力的发展格局，已 成为低空经济行稳致远必须解决好的关键问题。 低空经济发展的战略价值与协同效应。低空经济是以低空飞 行活动为核心，以无人驾驶飞行、低空智联网等技术为支撑，带 动低空制造、基础设施、运营服务和飞行保障协同发展的综合性 经济形态。准确把握低空经济的内涵，需要澄清两种认识偏差， 即低空经济不是无人机产业的同义语，无人机只是低空飞行活动 的重要载体，而非全部内容；低空经济也不是传统通用航空的简 单重复，而是通用航空在电动化、数字化、智能化条件下的产业 跃迁形态，其动力系统、运行方式、监管模式和应用边界都发生 了深刻变化。只有在这一认识基点上谋划政策和配置资源，才能 避免把新兴产业做成传统产业的翻版。 从战略价值看，低空经济开辟了经济社会发展的立体空间。 长期以来，我国经济社会发展主要依托地面空间展开，低空空域 作为尚未充分开发的战略资源，蕴含着巨大的经济价值和发展潜 力。低空经济把人类活动空间从二维地面拓展到三维低空，催生 出新的生产方式、生活方式和治理方式，是继数字经济之后又一 具有全局性、长远性影响的经济形态。从全球范围看，主要经济 体都在加快布局低空领域，围绕电动垂直起降飞行器、无人机系 统和低空运行规则展开激烈竞争。谁能在技术、场景和规则上率 先形成体系化优势，谁就能在未来产业竞争中占据主动。发展低 空经济，既是培育国内新增长引擎的现实需要，也是塑造国际竞 争新优势的战略选择。 综合来看，低空经济呈现出若干鲜明特征。一是战略性。低 空经济关系新质生产力培育、产业链供应链升级和国家竞争优势 塑造，是大国竞相布局的前沿领域。二是融合性。低空经济横跨 制造、服务、交通、农业、文旅、应急救援和城市治理等领域， 对千行百业具有显著的赋能带动作用。三是场景性。低空经济的 价值最终要通过公共服务、生产作业、文体消费、交通运输等具 体场景实现，场景是技术、市场和制度的连接枢纽，脱离真实场 景的产业繁荣难以持续。四是安全敏感性。低空飞行活动涉及公 共安全、空防安全、数据安全和个人隐私，必须坚持安全前置， 把安全能力作为产业发展的底座。五是区域差异性。不同地区空 域条件、产业基础、消费能力和应用需求差异显著，发展路径 不能简单复制、同质化推进。 上述特征决定了发展低空经济必须坚持顶层设计与基层探 索协同推进。顶层设计解决的是“往哪里走、按什么规则走、怎 样安全走”的问题，重点在定方向、划边界、立规则、建平台， 为产业发展提供稳定预期和统一秩序。基层探索回答的是“先在 哪里飞、为谁飞、如何飞得值”的问题，重点在找场景、验技术、 育市场、出经验，为制度创新提供一手数据和实践样本。二者不 是单向度的命令与执行关系，而是“制度供给—实践反馈”的双 向循环：顶层设计为基层探索划出跑道、留足空间，基层探索将 实践中发现的问题和成熟的经验反馈上去，推动国家层面的规则 完善和制度迭代。只有形成这一良性循环，低空经济才能既避免 无序发展的风险，又避免管得过死的僵化，在安全与活力的动态 平衡中实现健康发展。 低空经济从快速培育迈向体系化推进新阶段。近年来，在党 中央、国务院决策部署的指引下，低空经济政策法规体系不断完 善，产业运行活跃度持续提升，应用场景梯次拓展，基层探索多 点开花，总体呈现蓬勃发展态势。 从制度建设看，低空经济发展的法治基础逐步夯实。《无人 驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，无人驾驶航空器飞行 管理进入法治化轨道。《通用航空装备创新应用实施方案（2024— 2030 年）》印发实施，提出到 2030 年，通用航空装备全面融入 人民生产生活各领域，成为低空经济增长的强大推动力，形成万 亿级市场规模。新修订的《中华人民共和国民用航空法》明确优 化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服 务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理 等制度和标准，标志着低空经济进入法治化推进的新阶段。 从产业运行看，低空经济活动规模快速扩大。据中国民航局 数据，截至 2025 年底，全国通用航空在册航空器总数 3140 架， 在册管理通用机场 513 个，通用航空全年共完成飞行 121.9 万小 时；全行业注册无人机 328.7 万架，比上年底增长 51.0%；全年 无人机累计飞行 4530.29 万小时，同比增长 69.89%。截至 2026 年 3 月底，全国实名登记无人机超过 380 万架，操控员超过 43 万人。截至 5 月底，我国大中型无人机制造企业约 1200 家，无 人机运营企业超过 4 万家，农业无人机保有量超过 30 万架，服 务耕地 4.6 亿亩。由此看来，低空经济的主要矛盾正在从“有没 有技术”转向“能不能系统运行”，对规则、设施和治理能力提 出了更高要求。 从场景拓展看，低空应用正在从“工具替代”走向“流程再 造”，从点状示范走向网络化探索。农业植保、电力巡检、应急 救援等刚性需求场景率先成熟，物流配送、低空文旅、城市空中 交通等新兴场景持续拓展，低空飞行日益融入公共治理和人民生 产生活。场景验证产生数据，数据驱动技术迭代，真实需求检验 商业模式，监管实践通过场景积累规则经验，应用端、技术端 和制度端由此形成相互促进的正向循环。 从基层探索看，先行地区已经形成多样化的实践路径。深圳 率先以地方立法规范飞行活动管理、基础设施建设和产业发展， 并加快建设覆盖全市的低空智能融合基础设施和飞行服务保障 体系；湖南探索低空空域灵活转换、高效使用和全省低空航路网 规划建设；安徽等地以场景开放为抓手，依托重点城市开展无人 机物流配送、城际低空出行等应用示范，带动制造、运营和服务 集聚。2024 年底，中央空中交通管理委员会在合肥、杭州、深 圳、苏州、成都、重庆 6 个城市开展电动垂直起降飞行器试点， 将 600 米以下低空空域管理权下放地方政府，标志着