关于全省“三资三化”改革引发基层担忧的调 研报告 自 2025 年以来，为应对日益严峻的财政收支矛盾、化解地 方政府存量债务，X 省全面启动并大力推进以“资源资产化、资 产证券化、资金杠杆化”为核心的国有“三资”管理改革。此项 改革源于兄弟省份的成功试点经验，旨在通过“能用则用、不用 则售、不售则租、能融则融”的市场化手段，系统性盘活省内高 达 XX 万亿元的沉睡资产，构建可持续的大财政体系，为稳增长、 防风险、保民生提供坚实支撑。 根据 X 省委、省政府部署，改革于 2025 年 4 月正式印发总 体工作方案，并分阶段稳步实施。截至 9 月底，部分地区已取得 显著的阶段性成果。如省会 X 市“三资”总量突破 X 万亿元， 累计盘活资产超 XX 亿元，实现盘活收入逾 XX 亿元；X 市盘活 “三资”XX 亿元，实现有偿使用收入超 40 亿元。改革的顶层 设计思路清晰，目标宏大，意图通过激活存量为高质量发展注入 新动能。然而，在改革高歌猛进的背后，我们通过对部分市、县、 乡镇的实地走访和座谈调研发现，这项自上而下、带有强烈“运 动式”色彩的改革在基层执行层面正面临诸多挑战，并引发了基 层干部和群众的深层次担忧。一些潜在的风险和矛盾开始显现， 若不加以重视和妥善解决，不仅可能使改革效果大打折扣，甚至 可能衍生出新的问题。本报告旨在梳理分析改革推进过程中暴露 出的三个突出问题，并提出相应对策建议。 一、目标压力传导下的执行异化风险，引发“新官理旧账， 又添新窟窿”的担忧 “三资三化”改革的初衷是化解存量债务、优化财政结构， 但在实践中，强力的行政推动和层层加码的考核指标，正使基层 执行行为出现异化的风险。 （一）为盘活而盘活，存在国有资产贱卖流失风险。改革方 案提出“三个一切尽可能”的原则，措辞之“猛”，旨在打破常 规、强力推进。然而，这种压力传导至基层，容易异化为“唯盘 活论”的政绩冲动。部分县区为完成年度 XX 亿元低效无效资产 盘活、新增 XX 亿元融资等硬性指标，存在“寅吃卯粮”、仓促 上阵的倾向。在资产处置过程中，尽职调查不充分、资产评估不 科学、交易过程不透明的问题时有发生。调研中一位基层国资干 部坦言：“上面的要求是快，是数字，但很多资产的价值需要时 间培育和市场验证。现在就像是急着把‘待嫁闺女’打折处理， 就怕完不成任务被问责。”这种急于求成的做法，极易导致国有 资产被低估、贱卖，造成不可逆的损失。 （二）为化债而举债，存在新增隐性债务风险。改革强调严 守“不得虚增财政收入、不得虚假化债、不得新增隐性债务”的 三条红线，但在“资金杠杆化”的实际操作中，风险管控难度极 大。基层政府在金融专业能力和风险识别能力上普遍存在短板， 对于资产证券化（ABS）、不动产投资信托基金等复杂金融工具 的运用，往往过度依赖外部金融机构。部分金融机构为追求自身 利益，可能会设计出结构复杂、风险隐蔽的产品，将劣质资产 包装上市。地方政府平台公司为促成交易，又可能通过出具“安 慰函”、承诺收益回购等方式提供隐性担保，这实质上是将未来 的财政收入与不确定的资产收益捆绑，形成了新的隐性债务。一 个值得警惕的案例是，X 县为盘活一个长期亏损的文旅项目和数 栋闲置的行政办公楼，计划将其打包发行 ABS 产品。在时间紧、 任务重的情况下，县政府聘请的第三方机构给出了一个远高于市 场公允价值的资产评估报告，并设计了由县属国企担保的交易结 构。该方案虽在账面上“盘活”了数百万元资产，并获得了一笔 融资，但其高昂的融资成本和或有担保责任，已为未来财政埋下 了重大风险隐患。这种“以债养债”“包装化债”的模式，与改 革初衷背道而驰，引起了基层干部“害怕新官理旧账，又添新窟 窿”的普遍担忧。 （三）为指标而造假，存在数据失真风险。在目标压力的层 层传导下，部分基层单位为了在考核中取得好成绩，获取更多的 政策支持和资源倾斜，不惜在数据上动手脚。一些地方在资产盘 活进度、债务化解成效等关键指标上虚报瞒报，通过伪造合同、 虚增收入等手段制造虚假繁荣。比如，有的县区为了显示资产盘 活工作推进有力，将一些尚未实际盘活的资产提前计入已完成盘 活的数据中；还有的地方在债务化解方面，把一些本应计入当年 债务化解额度的资金，通过违规操作转移到其他年份，以此来粉 饰债务化解成果。这种数据造假行为不仅严重影响了改革的真实 性和有效性，也使得上级部门难以准确掌握基层改革的实际情况， 无法及时调整和优化改革策略，最终可能导致改革偏离正确方向， 引发更大的风险和问题。 二、产权边界模糊下的利益调整冲突，引发“改革动了谁的 奶酪”的担忧 “三资”改革的核心是对各类国有资源和资产进行全面清查、 确权和市场化运作。然而，大量基层资产的产权关系在历史上存 在模糊地带，强力推进资产化、证券化，不可避免地触及复杂的 利益格局，引发了与集体、群众的利益冲突。 （一）历史遗留的产权纠纷集中爆发。在基层，尤其是农村 地区，大量的山林、水域、滩涂、矿产等资源，虽然名义上属于 国有，但长期以来由村集体或农户承包、使用和管理，形成了事 实上的使用权和收益权。改革启动后，各地开展拉网式“三资” 清查，试图将这些资源统一纳入国有资产管理并进行市场化开发。 这一过程直接冲击了原有的利益平衡。我们了解到，X 市在推进 某处废弃矿区生态修复及文旅开发项目时，就与周边数个村庄发 生了土地权属和补偿标准的争议。村民认为，矿区周边的部分土 地虽未办理完善的权证，但祖辈以来一直由村里耕种和使用，理 应获得合理的征收补偿，而非简单的“国有资源收回”。类似因 产权不清、补偿不明引发的群体性上访和项目阻滞事件，在改革 推进较快的地区已非个案。 （二）群众权益保障与补偿机制缺位。改革方案强调市场化 运作，但在“不用则售、不售则租”的过程中，如何保障原使用 权人的合法权益，缺乏明确、统一和可操作的补偿标准与救济渠 道。以林权为例，X 县在盘活国有林场资源、探索“五权”打包 出让模式时，虽然吸引了社会资本投入，但也影响了世代在林区 从事林下经济的农户生计。一位农户反映：“林子被统一打包出 让搞康养旅游了，我们以前在里面种药材、养蜂的路子就断了。 给的补偿是一次性的，远不够弥补我们长期的收入损失。”这种 “国家得利、企业赚钱、群众受损”的局