“十五五”规划素材汇编（37篇） 目录 1.“十四五”减碳改写能源转型逻辑“十五五”全面转型提升空间何在.........................4 2.“十五五”擘画绿色发展新图景：夯实中国式现代化的生态文明基础.......................15 3.“十五五”电力发展规划方向的思考......................................................................... 24 4.“十五五”钢铁企业降本路径探讨.............................................................................36 5.“十五五”钢铁行业文化建设的挑战、机遇与对策....................................................48 6.“十五五”人才发展规划面临的形势与趋势.............................................................. 64 7.“十五五”时期产业新旧动能转换的环境、问题与路径............................................ 73 8.“十五五”时期低空经济高质量发展的战略思考....................................................... 87 9.“十五五”时期工业化、城镇化、人口结构重大变化的前瞻性研究........................ 111 10.“十五五”时期公共图书馆建设新型智库的时代机遇与发展路径......................... 125 11.“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展路径探索.............................144 12.“十五五”时期基础研究投入与经济竞争力提升作者........................................... 177 13.“十五五”时期经济社会发展的新思路.............................................................. 14.“十五五”时期经济社会发展态势与绿色转型................................................... 15.“十五五”时期农业产业链绿色发展的目标任务、转型路径与战略举措............ 16.“十五五”时期人工智能推动自主创新的路径研究——基于“卡脖子”技术状况的 分类分析................................................................................................................................ 17.“十五五”时期深化养老服务改革发展的总体走向、现实困境及其实践路径.... 18.“十五五”时期世界经济走势及对中国的影响................................................... 19.“十五五”时期推动区域产业协作和产业转移的理论逻辑与现实进路............... 20.“十五五”时期文化产业发展面临的挑战和重点任务........................................ 21.“十五五”时期我国经济发展阶段性特征及战略趋向........................................ 22.“十五五”时期我国社会发展及社会工作新趋势................................................ 23.“十五五”时期我国数字经济发展主要特征与趋向............................................ 24.“十五五”时期我国文化改革发展面临的挑战及应对策略................................. 25.“十五五”时期制造业发展基础、重大挑战和战略思路..................................... 26.“十五五”推动文化产业高质量发展的思路与政策............................................ 27.“十五五”我国金融开放面临的新形势与战略选择............................................ 28.“十五五”我国能源电力发展的基本走向.......................................................... 29.“十五五”浙江民营经济强省肩负更重使命和担当............................................ 30.把握“十五五”契机以高水平对外开放赋能高质量发展..................................... 31.把握钢铁行业发展规律科学谋划“十五五”发展................................................ 32.编制“十五五”规划对实现中国式现代化至关重要............................................ 33.承上启下的关键五年“十五五”如何科学谋划................................................... 34.关于系统推进“十五五”住房发展规划工作的研究与思考................................. 35.激发“十五五”地方银发经济发展新动能.......................................................... 36.加快推进江西“十五五”科技强省建设路径探究................................................ 37.十五五”行业发展前瞻解码................................................................................ “十四五”减碳改写能源转型逻 辑“十五五”全面转型提升空间何在 站在中国“十四五”收官之年，回望过去五年，中国的能 源发展正坚定地朝着安全高效、清洁绿色的方向转型。能源是 社会经济发展的重要物质基础。第一次工业革命中，人类学会 燃烧煤炭产生蒸汽，带动机器生产；第二次工业革命中，电力 和石油的应用，点亮了无数个漆黑的夜晚。这些化石能源，曾 是驱动社会生产力的高效动力，但亦是让全球气候变化陷入不 可逆风险的来源。与以往不同，过去五年间，减少二氧化碳排 放的逻辑迅速而深度地嵌入到了中国构建能源供给和消费的逻 辑之中，并且重塑了多个产业链。这既是中国应对全球气候变 化的主动担当，也是抢抓新一轮科技和产业变革机遇的迫切需 求。尽管中国能源转型进程明显提速，但也并非坦途。其中最 常被提及的困难，莫过于能源安全、经济、清洁的“不可能三 角”。怎样从不可能到可能，答案并不简单：中国在关键技术 突破上的空前投入、市场化改革的程度越发深入、产业体系和 基础设施更加完备健全等。面向下一个五年，当“先立后 破”成为处理转型节奏的关键原则，中国将以前所未有的新型 能源体系支撑经济高质量发展。 一、能耗双控全面转向碳排放双控 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划 和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期的经济社会发 展主要目标包括：能源资源配置更加合理、利用效率大幅提 高，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放， 相 比2020年，分别降低13.5%、18%。距离“十四五”规划收官不 到半年，上述主要目标完成进度如何？国家发展和改革委员 会（下称“国家发改委”）公布的最新数据显示，“十四 五”前四年，我国能耗强度累计降低11.6%，是全球能耗强度降 低最快的国家之一。2024年全国重点耗能工业企业单位综合能 耗下降明显。煤炭消费占能源消费总量的比重比2020年下 降3.7个百分点。全国公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能 耗分别比2020年降低4%、5.1%。单位国内生产总值能耗又称能 耗强度，是指单位国内生产总值所需消耗的能源。它是衡量能 源资源利用效率的关键指标，也在一定程度上代表了经济发展 的质量效益。中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌对第 一财经记者表示，“十四五”期间，能耗强度指标的统计核算 口径分为两种，一是按照传统的核算方式，即统计所有形式的 能源消费，二是扣除了原料用能和非化石能源消费量，也就是 说能源消费总量的统计口径仅涵盖化石燃料。目前中国的节能 减碳约束性指标以第二种统计核算口径进行考核。这既符合发 展清洁能源的政策趋势，也增强了各地如期完成任务目标的信 心。“从现有完成进度来看，实现13.5%的能耗强度下降目标的 可能性非常高。”林卫斌说。这折射出了“十四五”期间的一 项政策重要变化：中国正处在从能耗双控向碳排放双控转变的 关键时期。“十三五”期间，为倒逼发展方式转变、加快推进 生态文明建设，中国在以往节能工作基础上，建立了能源消费 强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总 量目标，并将目标分解到各地区严格考核。在此期间，全国能 耗强度大幅下降，能源消费总量增速明显回落。20XX年的中央 经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转 变”，20XX年的政府工作报告进一步提出“有序推进碳达峰碳 中和工作，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”；党 的二十届三中全会对“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新 机制”进行部署。至此，“能耗双控向碳排放双控全面转 型”在全国层面进入了落地实施阶段。中国能源研究会可再生 能源专业委员会副秘书长王卫权对第一财经记者表示，能耗双 控和碳排放双控最大的区别在于，清洁能源能否得到“豁 免”。“过去一些制造业企业遭遇限产限电，背后是‘眉毛胡 子一把抓’：无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例 外受到了用能约束， 这既影响了正常的生产生活，也与支持可 再生能源发展的目标相悖。因此，向碳排放双控全面转变将有 效化解部分企业和地方的用能困境。”王卫权称。国务院办公 厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提 出，“十五五” 时期，中国将碳排放强度降低作为国民经济和 社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗 强度作为约束性指标。 二、主体能源更替升级背后：强化系统安全 “十四五”期间，聚焦能源转型的目标和方式，中国主流 话语体系中出现了多个创新概念，但无论是新型电力系统、新 型能源体系还是其他提法，以新能源为供给侧主体是其中的核 心内涵。从现实情况来看，中国新能源产业过去4年大规模发 展，实现阶段性目标底气十足。《“十四五”现代能源体系规 划》提出，到2025年，非化石能源消费比重提高到20%左右，非 化石能源发电量比重达到39%左右。国家统计局能源统计司司长 胡汉舟此前撰文表示，初步测算，2024年非化石能源占能源消 费总量比重较上年提高1.8个百分点。生态环境部发布的《中国 应对气候变化的政策与行动2024年度报告》显示，20XX年中国 非化石能源占能源消费总量比重为17.9%。这意味着，2024年非 化石能源消费量占比预计 为19.7%。关于另一项指标，2025年政府工作报告则在工作 回顾中明确提出，去年推进新能源开发利用，非化石能源发电 量占总发电量的比重接近40%。可以看出，上述两个目标即将在 今年顺利完成几无悬念。同时，新能源建设的部分指标甚 至“超前”“超额”完成，比如装机规模。国家能源局数据显 示，2024年7月全国风电光伏装机规模达到12.06亿千瓦，提前 六年兑现了中国在气候雄心大会上的“到2030年中国风电光伏 总装机容量达到12亿千瓦以上”的承诺，历史性地超过煤电装 机规模。水电水利规划设计总院发布的《中国可再生能源发展 报告》显示，预计2025年风电光伏发电装机还将新增2.8亿千 瓦。随之而来的挑战也不容小觑。新能源大规模发展和电力负 荷特性变化，让能源电力系统运行面临更多不确定性，亟须增 强系统灵活调节能力，不断提升能源系统安全运行和抵御风险 的能力。中国社会科学研究院工业经济研究所研究员冯永晟对 第一财经记者表示，这个过程中涉及经济与安全的平衡问题。 当更大规模的风电光伏等新能源接入电网以后，由于现有预测 水平难以消除气象预测偏差和不稳定的特点，仍需提前预留火 电、储能等灵活调节资源作为发电备用。如此电力系统成本将 持续走高，并最终传导到每个用电主体，我们需要避免其成为 经济发展的不能承受之重。“所以接下来要建立新能源的长效 发展机制。其中有两个重要抓手，一是推动新能源进入电力市 场，二是鼓励更多的新主体、新模式和新业态出现。”冯永晟 分析，前者的逻辑在于过去新能源以保价保量的方式进入电 网，受到了政策的强大保障，但也损失了效率并带来了系统安 全的压力。而电力市场则为新能源和其他各类电源提供了一个 公平的交易机制，可以有效提升资源配置的效率。后者包括虚 拟电厂、智能微电网等技术的应用，通过协同调度不同类型电 源，从而提高新能源的消纳水平。6月26日，国家发改委政策研 究室副主任李超在新闻发布会答记者问时表示，随着新能源发 电装机比重的提高，对于大规模新能源的高水平消纳，已经成 为当前建设新型能源体系的关键。 “十五五”提升空间何在展望下一个五年，它既是新能源 全面进入电力市场化的开局，也承载了人们对于新能源超越火 电装机规模后持续飞跃的期待。它既是中国基本实现社会主义 现代化的关键阶段，也面临着中国承诺实现二氧化碳排放达到 峰值的截止期限。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对 第一财经记者分析，目前新能源电力的波动性问题如何平 抑，并没有形成广泛认同的方案，而在今年国家出台政策推动 新能源全面入市而引发的上半年“抢装潮”结束后，市场可能 会出现短期的投资疲软。考虑到中国经济还将持续增长， 以及 人工智能和数据中心等新兴产业的电力需求仍有攀升空间，现 有的电力供给存在明显缺口，而煤电在短期内仍是最重要的补 充手段。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》提 出，到2025年非化石能源消费比重达到20%左右，到2030年非化 石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放 比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。“未来 五年，非化石能源消费比重只需提高5个百分点。这个目标看似 保守，实际上任务并不轻松。一方面，新能源在电力系统中的 占比越大，电网的系统性压力就越大，超过了原有的冗余度以 后新能源并网消纳的难度将会倍增。另一方面，能源消费的基 数越来越大， 同样的绝对值下新能源的占比会逐渐下降。因 此，实现这个目标还需多方付出努力。”林伯强称。林伯强认 为，“十五五”期间，利用让煤电成为新能源的调峰资源的思 路可能需要调整，可考虑配置更多电网侧储能，这样可以减轻 煤电利用小时数持续下降的收益压力，而电网侧配储也会比发 电侧配储的利用效率高得多。“在电网侧配储，就和建高铁的 逻辑一样。虽然项目本身可能是亏损的，但因为有了国家投入 并且能带来相当可观的正向外部社会效益，这个方案就有了大 规模推广的可行性。”针对“十五五”的电力规划，也有专家 提出“气候风险”的视角应该予以更高的重视，从应急调度层 面上升为系统规划层面。华北电力大学经济与管理学院教授袁 家海对第一财经记者表示，过去以常规电源为主、用电负荷平 稳增长的电力系统在开展规划时，主要考虑电力电量的供需平 衡等约束条件。但“十四五”期间，高热无风、极寒冰冻、持 续干旱等极端气候频发引起的电力安全风险事件，给电力规划 研究敲响了警钟，在新型电力系统建设过程中，要更加重视气 候变化“新常态”、极端事件“新变量”。“在当前气候条件 下，平均温度显著上升、平均光照强度增强、总体风速趋于减 弱，使得光伏的理论发电能力呈上升趋势，而风电的理论发电 能力呈下降趋势；冰川融水减少和区域降水时空分布不均直接 影响到水电工程的发电能力和水库管理，可能导致我国西南地 区水电年容量系数下降；同时传统火电可能因为持续的高温干 旱导致冷却效率下降，从而影响火电发电效率。”袁家海说。 他认为，面向“十五五”，高比例“靠天吃饭”的可再生能源 使得电力规划不能再采用确定性的优化方法，而是要将气候气 象作为电力生产的要素，纳入全新的电力系统气候适应性规划 体系中，在标准完善、资源规划、协同部署、机制保障等方面 建立适配新型电力系统的气候适应性应对策略，服务于国家能 源安全战略。此外，也有观点对五年后即将到来的碳达峰节点 表示出了一定担忧。这种观点认为，部分地区或行业可能会 在2030年碳达峰目标前盲目突击发展高耗能、高排放项目，将 碳达峰前的时间视为“窗口期”，试图抢占未来碳排放空 间，这种行为被称作“碳冲锋”。对此，冯永晟认为，经济社 会正常的产业发展不能归纳到“碳冲锋”的范畴中，就“两 高”这类特殊项目而言，目前它已经成为国家和各省严格管控 的对象，盲目突击的可能性并不大。同时，清洁能源占比持续 扩大的趋势势不可挡。 “十五五”擘画绿色发展新图景：夯 实中国式现代化的生态文明基础 “十五五”时期将是我国绿色发展实现战略性跃升的关键 阶段。作为中国式现代化建设的重要内容和核心任务，绿色发 展不仅被新时代赋予了建设美丽中国的使命，更成为了推动高 质量发展的鲜明底色。国务院发展研究中心资源与环境政策研 究所所长、研究员高世楫接受中国经济时报专访时表示，党的 十八大以来，我国生态文明建设从局部治理迈向系统推进，从 被动应对转向主动作为，美丽中国建设迈出了重大步伐。按照 党的二十大和党的二十届三中全会部署，通过深化生态文明体 制改革，“十五五”时期生态环境质量将实现根本性改善，我 国也将构建起绿色低碳循环发展的经济体系。这一时期既是我 国绿色转型的攻坚期，又是生态文明制度创新的突破期，必将 为全球可持续发展贡献中国智慧和中国方案。 一、绿色发展是“十五五”高质量发展的底色 中国经济时报：在“十四五”规划实施期间，我国在绿色 发展领域取得了显著进展，多项关键指标提前完成。您如何理 解“十五五”期间绿色发展理念的地位和作用？ 高世楫：“十五五”期间，绿色发展不仅是高质量发展的 底色，更是中国式现代化建设的重要内容和核心任务。绿色发 展理念在“十五五”规划中的地位和作用怎么强调都不为过。 党的二十大和党的二十届三中全会，为“十五五”期间的 生态文明建设提供了战略性引领。其中，党的二十大报告从宏 观层面明确了绿色发展的总体方向，党的二十届三中全会为进 一步完善生态文明制度作出了重大部署，中共中央、国务院 《关于全面推进美丽中国建设的意见》和《关于加快经济社会 发展全面绿色转型的意见》则进一步细化了生态环境治理和绿 色低碳发展的具体路径。这些战略指引和顶层设计为“十五 五”期间推动绿色低碳发展提供了根本遵循。 当前，我国生态文明建设正经历从局部治理到系统推进、 从被动应对到主动谋划的深刻转变。尽管国际形势复杂多 变，但我国推进绿色发展的决心不会动摇。走绿色低碳高质量 发展之路，这是实现人与自然和谐共生的内在要求， 是中国式 现代化的鲜明特征，也是我国对共建清洁美丽世界的巨大贡 献。 无论是从“五位一体”的现代化建设总体布局，还是从美 丽中国建设的实践需求来看，绿色发展的战略意义都无可争 议。“十五五”时期将是中国绿色低碳转型的关键攻坚期，相 关政策力度和制度创新有望达到新高度。 二、改革与市场双驱动，防止“双碳”工作“一刀切” 中国经济时报：污染防控和“双碳”政策在实际执行中都 出现过目标层层分解导致“一刀切”的现象。您认为“十五 五”期间应如何优化政策设计，既确保全国“一盘棋”，又激 发地方和企业的主动性？ 高世楫：“十五五”期间需通过优化顶层设计、完善市场 机制和加强法治化，实现全国统筹与激发地方活力的平衡。 政策在地方执行中“一刀切”，本质上是目标分解与实际 脱节。类似情况在过去的污染防治工作中已出现过，如在散煤 治理过程中，家庭供暖“煤改气” “煤改电”等工程就曾因简 单化推进损害了民众利益，进而引发了矛盾。污染治理、能耗 双控、“双碳”工作等出现“一刀切”现象，源于没有因地制 宜做好顶层设计，也存在地方政府或部门能力不足、责任心不 强的原因，这都与中央“实事求是”的要求相悖。 就“双碳”工作而言，“十四五”期间，中共中央、国务 院已出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中 和工作的意见》等文件，构建了“双碳”政策体系的“四梁八 柱”。“十五五”时期的核心任务是落实这些顶层设计，尤其 要贯彻党的二十大提出的“六个必须坚持”方法论，避免政策 合成谬误。 未来我们需要从三个方面着手：一是推进全国统一大市场 建设，以市场有效竞争激发企业自主减排动力，让绿色转型 从“政府压力”转化为“市场活力”。二是政策协同性，即加 强碳市场建设与碳排放监管政策的衔接，用好创新政策、产业 政策以及绿色金融等政策工具。三是加强法治化，依据党的二 十届三中全会“进一步全面深化改革”要求，规范政府与市场 关系，强调依法行政，限制行政干预的随意性，切实保障企业 权益。 三、破壁垒、强基础、活生态，激活绿色技术“核动力” 中国经济时报：在“十五五”期间，您认为国家应该如何 优化科研资源配置，攻克关键绿色技术难题，引导产学研深度 融合，为绿色发展提供强大的技术支撑？ 高世楫：“十四五”期间，我国绿色低碳领域实现了技术 突破、产品创新和产业发展，风电、光伏、电动车等“新三 样”就是典型代表。在“十五五”这个绿色发展的重要时 期，打通产学研壁垒、优化科研资源配置，已成为推动绿色创 新的核心命题。我们必须进一步完善国家创新体系，让企业真 正成为创新主角，并加大国家对基础研究的投入力度，同时完 善科技支撑创新的机制， 打造“市场牵引、基础支撑、金融护 航”的高效创新生态。 创新的本质是用知识创造财富，而企业是创造财富的主 体。“十五五”期间应进一步打破制约企业创新的各种约束。 要通过改革打破从知识生产、知识扩散，到技术应用、产品开 发等各环节存在的约束，包括全面清理行业准入壁垒，特别是 破除地方保护主义；完善市场竞争秩序，让有效的市场约束使 企业必须把创新作为生存发展的必选项；进一步完善金融体 系，特别是发展各类风险投资基金、打通与资本市场的衔 接，支持技术领域的创新创业，破解科技成果转化“死亡 谷”难题，支持企业做大做强。在推动构建高效的创新生态方 面， 还有其他许多工作要做。在财政税收方面，通过扩大研发 费用加计扣除范围等方式激励企业持续加大研发投入力度。 基础研究要为企业实现原始创新提供更坚实的知识支撑。 随着我国越来越多产业进入技术前沿，企业进一步创新就需要 原始创新、颠覆性创新，需要企业能运用最新科学发现和技术 发明。通过实施“企业出题、科研答题”的新机制，由面临创 新瓶颈的行业领先企业牵头提出需要突破的应用基础研究或者 基础研究需求，国家定向支持相关领域的基础研究或应用基础 研究。同时，在重点实验室布局上要向应用基础研究倾斜。 “十五五”期间将迎来包括绿色技术创新在内的创新“井 喷期”。我们要构建高效的创新生态，这个生态就如同生机勃 勃的“热带雨林”，有参天大树般的龙头企业，也有灌木丛生 的中小微企业，让各类创新主体都能找到生长空间。 四、多边合作筑牢气候治理根基 中国经济时报：在全球应对气候变化的大背景下，“十五 五”期间我国在绿色发展领域将面临更多国际合作与竞争。您 认为应制定怎样的国际合作政策， 来提升我国在全球绿色发展 治理体系中的话语权与影响力？ 高世楫：在“十五五”规划这一实现碳达峰目标的关键阶 段，中国正以坚定的决心和务实的行动推进绿色低碳转型。得 益于技术创新能力的持续提升、全民低碳意识的不断增强，以 及“1+N”政策体系的不断完善，中国将如期实现碳达峰。 面对国际气候治理格局的新变化，中国将始终保持战略定 力。尽管部分发达国家在气候政策上“反复无常”，中国仍将 坚定不移地落实《巴黎协定》， 这既是对中华民族永续发展的 责任担当，也是对全人类共同未来的庄严承诺。 作为负责任的发展中大国，中国将深入参与并引领全球环 境和气候治理。通过“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议，中 国将与共建国家开展务实合作， 因地制宜推进绿色基础设施建 设、清洁能源开发和生态保护项目。据统计，中国已与100多个 国家和地区开展生态环境合作，为发展中国家提供了可借鉴的 绿色发展经验。 习近平总书记指出，生态文明建设是关系中华民族永续发 展的根本大计。未来，中国通过制度型开放，将生态文明建设 的“中国方案”转化为全球公共产品，为构建公平合理、合作 共赢的全球气候治理体系作出新贡献。 “十五五”电力发展规划方向的思考 今年是“十四五”规划的收官之年，也是全面深化改革纵 深推进之年，在更加错综复杂的国际国内环境下，我国电力工 业取得了长足的进展，在最大用电负荷、电源装机规模等方面 大幅增长。当前正值“十五五”电力发展规划启动之际，本文 系统总结“十四五”电力规划完成情况，分析电力行业发展新 趋势、新动向，提出有关“十五五”电力规划的若干思考。 一、“十四五”电力规划主要目标完成情况 从“十四五”时期电力规划目标的完成情况可以看出，电 力发展主要呈现出以下四个特点。 一是我国全社会用电量增速超规划目标，但用电负荷低于 全国最高电力负荷增速。根据国家能源局《“十四五”现代能 源体系规划》和中电联《电力行业“十四五”发展规划研 究》，到2025年，全社会用电量将达到9.5万亿千瓦时， 规划 年均增长率为4.8%。实际上，我国2024年全社会用电量已达 到9.85万亿千瓦时，且根据中电联《2024~2025年度全国电力供 需形势分析预测报告》，2025年，我国全社会用电量将达 到10．4万亿千瓦时，已高于“十四五”规划目标， 年均增速 为6.3%。从全国最高电力负荷来看，“十四五”以来年均增长 都在8000万千瓦以上，今年以来，全国最高电力负荷首次突 破14亿千瓦，达到14.5亿千瓦，按此速度预计2025年我国最高 电力负荷将达到15.3亿千瓦，“十四五”年均增速为7.3%，高 于用电量规划平均增速2.5个百分点，高于用电量实际平均增 速1个百分点。 二是可再生能源装机增长迅速，但消纳率呈下降趋势。中 电联“十四五” 规划目标中风电和太阳能装机容量为7.8亿千 瓦。截至2024年底，我国太阳能和风电装机已达到14.07亿千 瓦，不仅大大超出了原定的“十四五”规划目标，还提前6年实 现了中国在联合国气候雄心峰会上所承诺的“到2030年中国风 电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”的目标。新能 源消纳率方面，国家发改委、国家能源局20XX年印发《清洁能 源消纳行动计划（20XX~20XX年）》（发改能源规 〔2018〕1575号），明确要求到20XX年风电、光伏利用率要高 于95%。然而，由于新能源占比持续提升，电力电量实时平衡难 度加大，安全问题不容忽视，新能源消纳面临的挑战越来越 大。国务院去年印发《2024~2025年节能降碳行动方案》中，明 确提出资源条件较好地区的新能源利用率可降低至90%，这是随 着新能源装机快速增长对消纳率进行的科学调整。 三是煤电装机增长“止跌回升”，但距离规划目标仍有差 距。“十四五” 规划中煤电装机容量的最初目标是12.5亿千 瓦。但随着新型电力系统建设推进， 电力系统中需要足够的有 效容量进行支撑这一观点已成为行业共识。党的二十大强调先 立后破、守住能源安全底线，2024年全国两会政府工作报告提 出发挥煤电兜底保障作用。20XX年8月，国家发改委提出了煤 电“三个8000万”目标， 要求20XX年、2023年煤电各开 工8000万千瓦、两年投产8000万千瓦，并将“十四五”煤电发 展目标从12.5亿千瓦调增到13.6亿千瓦。截至2024年底，煤电 装机容量达到11.9亿千瓦，距离调整后的规划目标还有2亿千瓦 的距离。随着煤电项目相继开工投产，各地电力可靠性指标上 升趋势明显。 四是新型储能作为新兴主体取得大发展，但与大电网供电 可靠性要求相比仍缺少成本竞争力。2021年，国家发改委、国 家能源局印发《关于加快推动新型储能发展的指导意见》（发 改能源规〔2021〕1051号）提出，到2025年，新型储能装机规 模要达到3000万千瓦以上。随着锂离子电池成本大幅下降，2小 时储能系统平均单价从2023年初的1500元千瓦时左右降至900元 千瓦时以下，下降幅度为40%。电化学储能投资成本持续降 低，在强制配储政策和市场价格信号的双重激励下，新型储能 发展迎来“井喷”。据中电联统计，截至2024年底，我国已建 成投运新型储能项目累计装机达7376万千瓦1.68亿千瓦时，平 均储能时长约2．3小时，装机规模约为“十三五”末 的20倍，较2023年底增长130%。但是，新型储能本质上是代替 大电网为电力系统提供可靠供电，如果按照电网目前依靠连续 输出电源得到的可靠性标准来计算，不具备连续输出顶峰能力 的新型储能成本将会显著提高，现阶段还不具备跟大电网竞争 的能力。 二、“十五五”电力发展新趋势 “十五五”时期是我国电力体制改革突破期、新型电力系 统建设关键期、“双碳”目标实现攻坚期，我国电力工业发展 在硬件设施和软件管理机制上都将发生前所未有的改变，因 此“十五五”电力发展将呈现三大特征。 一是煤电装机容量持续增长将与最大负荷增长挂钩。未来 电力行业还要承接交通、建筑、工业等领域转移的能源消 耗，用电量仍有刚性增长动力。同时， 数字经济推动我国服务 业用电快速增长，且居民负荷增加也会进一步提速。 如果按5%的年均增长预测，到2030年全国最大用电负荷将 达到20亿千瓦左右，而在保持停电期望指标不进一步上升的前 提下，煤电是目前我国最经济最有效的容量提供者，也是电力 系统可靠性的提供者。因此“，十五五”期间， 煤电装机增长 将与电量增长脱钩，而与最大负荷增长线性相关。考虑到网络 约束、机组检修等因素，华北、东北、西北、华中、华东、南 方六大区域电网火电（含煤电）装机容量应与最大负荷相 当，才能保证电力供应整体安全。通过初步测算，按照我国各 类型电源的规划装机容量，在考虑其有效容量折算以及系统合 理备用后，煤电机组每年需增加7000万千瓦左右才能维持现有 电力系统的可靠性。因此，从这一角度来看，未来一段时 期，我国煤电装机仍会伴随最大负荷增长而增长。 二是可再生能源装机持续增长将与非化石消费比重挂 钩。根据国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》，2025年 和2030年非化石能源消费比重分别要达到20%和25%左右。截 至2024年底，我国非化石能源消费比重为19.7%，距离“十四 五”目标还差0.3%。尽管我国新能源装机容量目标已在“十四 五”时期完成， 但是近年来全社会用电量超预期增长，具有调 节兜底功能的火电装机投产容量被大量用于弥补电量缺口，这 使得要达到2030年非化石能源消费比重目标面临挑战。因 此，可以预计在用电量增速达到预期的情况下，可再生能源装 机的继续增长主要为满足非化石能源消费比重要求。据初步测 算，如按供电煤耗290克千瓦时测算，从现在起到2030年，风 电、光伏装机仍需要年增约1~2亿千瓦左右才能满足碳达峰目 标。 三是调节能力建设中的不连续电源出现激烈竞争。伴随新 能源装机的快速增长，要保障其消纳率维持现有水平“，十五 五”时期，电力系统调节能力仍需持续增强。除火电机组 外，抽蓄、新型储能都具有灵活调节能力。那么到底应该优先 发展抽蓄还是新型储能呢？这主要取决于经济 性。2024年6月，水电水利规划设计总院发布的《中国可再生能 源工程造价管理报告2023年度》显示“， 十二五”以来抽蓄电 站项目平均造价集中分布在5000~7000元千瓦。随着锂电池成本 大幅下降，抽蓄与长时储能功能相近，但其建设周期、厂址选 择和成本方面都没有明显优势，抽蓄建设风险进一步加大。 三、“十五五”电力规划必须考虑的关键问题 改革开放以来，我国电力工业取经济性规划关注规划方案 的技术经济性， 在可靠性规划基础上，以经济性最优为目 标，引入经济性规划，考虑用电负荷增长情况、不同类型电源 和输电网的新建方案等因素，测算在市场环境下不同技术组合 方案的经济效益，将经济性最优的方案作为确定最终电力规划 的重要依据。 得了举世瞩目的成就，实现了从追赶到超越的目标，建成 了世界上体量最大的单一国别电力系统，为我国经济的跨越式 发展提供了可靠的电力保障。面对能源转型，我们与其他国家 一样站在了新的起点，不再有任何成功经验可以参考，如何在 安全、绿色和经济“不可能三角”中寻求最优解，并不是一个 简单的问题，未知的技术路线需要我们做出选择。 电力系统的运行要遵循最基本的物理定律，电力系统的规 划也应当从科学系统的角度开展“，水多了加面，面多了加 水”注定会造成全社会资源的浪费。身处体制机制的巨变之 中，面对运行方式更加复杂的新型电力系统“，十五五” 电力 规划需要着重考虑以下三方面关键问题。 一是以最大负荷增长预期作为确定煤电规划目标的依 据。煤电装机容量的增长与碳排放增长并无必然联系。“十四 五”煤电碳排放量的增加来自电量的超预期增涨，而非单方面 的煤电机组装机容量的增长。随着新能源大规模接入电 网“，十五五”煤电功能将进一步从提供电量为主体、带基础 负荷运行，加快转变为电力和系统调节服务的提供者，煤电装 机容量增长将为保障系统可靠性，也就是为降低停电期望指标 服务。因此，为保障电力系统安全可靠运行， 需要保持与最大 负荷相当的火电机组装机容量。这不仅是指煤电要满足全国最 大负荷的增长，同时由于电网约束，还需要考虑各个地区是否 有足够的有效容量支撑（合理备用）。近年来，我们可以清晰 感受到，在新能源占比较高的西北部地区，受直流输电不能频 繁变换功率影响，西北地区反而成为了局部时段电力供应最紧 张的地区，这充分说明了有足够的有效容量对于地区电力供应 安全的重要性。 二是以经济承受能力作为可再生能源发展规模的约束条 件。在目前主要依靠大电网消纳新能源的情景下，随着电力系 统中新能源占比的提高，电力系统成本将呈现非线性、指数型 上升，进而推高全社会用电成本。增加的成本包括调节性电源 由于低负荷运行所增加的成本、新能源接入成本以及系统平衡 成本， 和与之对应的交易成本。相关研究结果显示，可再生能 源在电力系统中渗透率在达到35%以上时，新增度电成本 约0.2元到0.37元。目前转型较快的国家和地区出现了对制造业 的“挤出效应”，德国、英国等因电价上升过快，导致以巴斯 夫为代表的制造业出走，美国加州终端电价高于全美平均电 价50%以上，部分制造业向PJM电力市场覆盖地区和得州转移。 建设制造强国是我国作出的重大战略决策，我国经济还处于中 高速发展的阶段，电力作为国民经济的重要支撑力量，必须考 虑电价水平上涨对我国经济造成的影响，做到能源转型与制造 业强国战略的联合优化。三是把经济性最优作为电力系统规划 的优化目标。随着我国电力市场建设的铺开，“十五五”电力 规划应分为可靠性规划和经济性规划两个部分，可靠性规划关 注在“十五五”期间最大负荷增长的情况下，电力系统可靠性 指标不下降（停电期望不上升），以电力安全保供标准为重要 边界， 建立电力系统安全保供评估的方法和流程，反映电力市 场环境下不同类型电源的时序特性。经济性规划关注规划方案 的技术经济性，在可靠性规划基础上， 以经济性最优为目 标，引入经济性规划，考虑用电负荷增长情况、不同类型电源 和输电网的新建方案等因素，测算在市场环境下不同技术组合 方案的经济效益，将经济性最优的方案作为确定最终电力规划 的重要依据。 征程风正劲，笃行向未来。“十五五”电力规划，非高谈 之具文也，实乃“定盘星“”指南针”，为我国电力工业锚定 前行方向“。十五五”电力规划关乎电力系统的“稳如泰 山”和“与时俱进”，与国民经济“源远流长”的可持续发 展，更与民众“安居乐业”的美好生活紧密相连。我们有理由 相信，向着宏伟目标接续奋进“，十五五”期间，电力行业将 以全新姿态，为经济腾飞注入强劲动能，在时代长卷中挥毫泼 墨，书写华章。 “十五五”钢铁企业降本路径探讨 中国钢铁工业经过多年发展，企业规模逐步发展壮大，钢 材品种、规格不断增加，品质大幅提升，已从早期的有没有逐 步发展到当前的好不好、绿不绿、智不智，而降成本增效益作 为贯穿始终的主线，是企业高质量发展的前提和基础。 伴随着国民经济发展阶段变化及产业结构调整、消费结构 升级和国际形势演变，钢铁需求持续减量与供给十分充盈的矛 盾愈发明显。面向“十五五”，钢铁企业要在日趋内卷的环境 中生存发展，必须抓好极致成本或低成本战略，但这井非是牺 牲质量的低成本低价格恶性竞争，而是既要有稳质提质的节流 式降本，更要有新质生产力赋能的开源式成本重构，实现降本 增效闭环发展。 一、节流式空间挖潜，推动极致降本 铁矿石、废钢、焦炭、煤炭是钢铁生产的主要原燃料，其 消耗所转移的价值占钢铁企业生产成本70%以上，是成本管控的 核心环节。因此，原燃料采购成本降低、科学的物料结构配比 与消耗、较低的物流运输成本等，对钢铁企业降本增效至关重 要。此外，生产过程精益化管理及产品端附加值提升、服务升 级与拓展、品牌强化等也将从末端增值对冲成本增加效益。 （一）原料端优化 一是智能化升级，物料输入端管理。建设管理过程智能决 策支持系统，机器换人或机器助力，对原燃料供应商筛选、采 购价格及模式确定、物料进场关键指标检测等进行智能化管 理，减少人为干预，实现合规降本。 二是数字化引领，优化配煤配矿结构。建立配矿数据 库，创建并动态优化计算模型，获取铁矿品位下调与焦比上升 的效益、排放平衡点，实现高炉稳定运行下的低品位矿、非主 流矿，以及各类焦炭、煤粉的合理匹配，既保证质量又防止质 量“过剩”。 三是资源化战略，加强废钢资源保障。加快布局规范的废 钢基地，尤其是纯废钢－电炉短流程企业，更要实现废钢资源 的自主可控，短期可平抑原料价格波动带来的成本不可控风 险，长远还可降低环保支出。有条件的钢铁企业可与汽车制造 厂合作建立基千汽车钢－车企－汽车报废回收的钢铁产品“生 产者责任制”，为汽车钢赋MA标识，实现废钢资源高质高效回 收利用。 四是减量化挖潜，优化物流运输网络。沿海沿江企业通 过“江海联运”降低铁矿石、焦炭、钢材等物料运输成本；内 陆企业推动”公转铁”及多式联运，减少物流费用占比。同 时，企业更要高度重视并加强内部物流优化挖潜，尤其是产量 减少背景下的设备、能源、产品间的衔接与再平衡。 （二）生产端再造 一是拉网式挖掘铁前降本节点潜力。借助数字化手段，集 成所有降本关键节点数据，从整体到局部全覆盖式诊断、分 析、优化，挖掘降本潜力。比如，高炉富氧喷吹优化，通 过AI算法实时调整喷煤比例，降低燃料比；协同管控均匀布 料、点火效果、混合料温、筛网更换等，探索内返矿率进一步 降低的可能性；通过送风制度、热制度、造渣制度等优化，实 现高炉稳定运行下燃料比的进一步下降。 二是智能化炼钢系统管理降本。废钢精准控制，开发动态 废钢配比模型，根据铁水温度与成分，实时优化废钢加入比 例，减少铁水消耗；氧气精准喷吹，部署转炉动态控制系 统，借助光谱分析＋AI算法，加强熔池碳含量、温度及炉渣碱 度等多参数联动控制，动态调整氧枪高度与供氧强度，降低过 吹率；部署数字李生平台，模拟吹炼过程并预测终点碳、 温，减少人工干预导致的氧耗波动。 三是一体化统筹界面衔接降本。推广应用一罐到底技 术，减少中间倒罐次数，降低钢铁料消耗；推行连铸连轧一体 化，适度部署直轧、无头轧制、薄带铸轧等工艺，实现提效降 耗；推进轧后热处理升级，实现产品提档增效抵消成本；统筹 解决高效化可能带来的轧机空转电耗升高、产品性能损失等问 题，避免顾此失彼。 四是联动性能碳结构优化降本。持续推进极致能效工 作，以此为主线，推动全工序余热余能深度回收，进一步提升 自发电比例；部署能碳智控一体化平台，打通能碳数据流，持 续挖掘节能降本潜力，精准测算碳资产、科学预测碳配额，实 现碳资产保值增值，降低碳、能成本。 （三）产品端升级 一是高附加值产品开发，间接降低吨钢成本。坚持创新驱 动，待续推动品种、品质、类型、规格等升级，提升产品附加 值。如宝武开发取向硅钢低噪声新产品、鞍钢开发海洋建筑结 构用耐蚀钢板、首钢开发出0.07mm蝉翼钢等高附加值产品，为 企业创效贡献重要力量。 二是高性价比产品研制，质量成本协同增效。随着装备升 级、技术进步，质量“过剩“现象在一定程度上侵蚀了成本下 降空间。通过加强与下游深入交流合作，构建EVI（先期介 入）模式，如派驻团队深入汽车、装备、零部件等企业与客户 共同研发高性价材料，实现材料－设计－制造协同创新，在满 足客户质量要求的同时降低生产成本，实现双赢。 三是新商业模式打造，生产型向服务型转变。构建一体化 产业链数字生态系统，提供按需选材、按需生产、按需定制、 按需交付等个性化服务，实现需求、生产、运输等数据实时共 享。国内某大型企业构建“钢铁材料解决方案库”，为客户提 供选材－加工－失效分析一站式服务，实现增值创效。 二、新质生产力赋能，推动成本重构 “十五五”时期，减量是钢铁行业发展主要特征，市场竞 争愈发激烈，钢铁企业要积极拥抱新质生产力，推动成本重 构。 （一）数智赋能 推动涵盖原燃料进场自动识别管理、高炉转炉原燃料配 比、生产调度智能排产、质量缺陷在线监控、销售策略制定的 全过程数字化管理，实现人财物精益高效管理、数智促进合规 降本增值。 一是全流程数智转型。采购端，构建数字化管理系统，实 现采购和入场检验无人化，实现减员增效和数智合规。生产 端，在高炉上应用数字李生技术构建三维模型，降低燃料 比；在炼钢环节应用工艺优化模型，实现过程质量和能耗协同 控制；在轧钢车间部署AI视觉质检系统，提升表面缺陷检出 率。产品端，开发质量影响因子库，快速准确识别质量缺 陷，进一步提升产品质量。 二是柔性化生产组织。推进智能排程与计划调度优化，实 时优化生产节奏和能耗，压缩订单响应周期；配置智能物流系 统，打通供应链上下游与厂内物流环节，优化大宗原料多式联 运，缩短工序衔接时间等。国内某企业实施“T+3"订单管理模 式，交货周期减少50%，库存周转率提升1.8倍。 三是设备故障率预知。建设设备故障预知系统，实施设备 全生命周期管理，配备设备传感器和AI监测系统，对设备运行 数据进行实时监控，主动识别设备异常情况并及时反馈给管理 人员，优化设备维护保养周期，降低违规操作率和事故发生 率。 四是机器人岗位替代。在高炉炉前作业等高温高危岗 位，天车等大负荷场景，煤气泄漏巡检等有毒环境，开 展3D岗位机器人替代，提升安全水平、改善工作环境。在一些 重复性、规律性办公场景，部署机器人流程自动 化（RoboticProcessAutomation，简称RPA）机器人，精准处理 数据，减少人为错误。 （二）绿色赋能 绿色低碳发展已成为全球发展共识，我国相关产业政策越 来越明晰，绿色化已成为钢铁企业发展的“硬约束”，如何化 压力为动力，变成本为效益还需要做好以下工作。 一是环保成本“抵消”。发挥环保设施投入的增效正向作 用，在一定程度上抵消增加的运行成本。强化料场封闭和物料 回收管理，最大限度降低物料损耗，提高除尘灰二次利用，实 现增值创效，如印度塔塔钢铁开发高炉尘泥锌提取技术，年回 收锌金属1.2万吨。发挥超低排放改造、环保绩效创A优势，入 选极致能效标杆示范厂、引领型规范企业等，赢得环保收益。 二是极致能碳协同。以极致能效为主线，推动原燃料结 构、产线装备、工艺流程等向节能减污降碳协同方向改造升 级。构建协同管理机制，细化关键管控环节、点位，统筹推进 各工序、各产线、各装备节能减污降碳。建设能碳智控管理平 台，打通能碳数据流，在线实时优化能碳管理，逐步实现由能 耗控制向碳管理转变。 三是“碳基建“支撑。系统推进“碳体系、碳平台、碳标 识、碳管家”等能力建设，重点打造“平台＋机制＋生态”三 大核心功能，构建覆盖全产业链的低碳基础设施体系。形成覆 盖碳数据管理、碳资产运营、碳技术转化的全链条服务能 力，提供从碳合规到碳盈利的一站式解决方案，推动产业绿色 转型从成本负担向价值创造转变。 （三）创新赋能 当前市场形势下，创新是钢铁降本的关键所在。创新不 易，但唯有持续创新才能破解成本、质量的天花板。钢铁企业 应重视并加强创新驱动，做好以下工作，助力降本增效。 一是对标推动工艺技术创新。加强与国际领先企业、国内 优势企业对标对表，发现问题、寻找差距，推动企业工艺优 化、提质降本、效率提升等。加强优质专利研究分析，借助他 山之石，获取创新灵感，推动工艺技术革新，助力降本增效。 二是协同驱动产品研发创新。加强与科研机构、下游企业 合作联动，准确、高效识别下游需求和要求，以破解性能缺 陷、降低成本、提供高性价比材料、实现产业链共赢为主 线，联合开展产品研制，持续开发和投放新产品，形成创新竞 争力。 三是标准引领管理模式创新。制定并优化岗位标准化操作 规范，设备运行、点检、维护标准，提升作业流程和资源配置 效率；推动销售接单、生产制造、物流运输、产品交付、服务 模式等标准化，从源头控制成本＋质量，持续提升品牌影响 力，实现品牌溢价。 四是机制激发基层创新降本。建立创新机制，激发全员降 本增效积极性，鼓励基层员工参与创新降本保质工程，营 造“小创新、大降本”的创新生态，形成创新降本合力。 五是产业链共建提升竞争力。与上下游企业开展产业链共 建，通过资源整合与共享，技术创新与供需协同，风险共担与 利益捆绑等，构建更具韧性和竞争力的产业生态体系，实现从 单一企业竞争转向产业链协同发展。 三、结语与建议 “十四五”以来，需求持续减量引发供需失衡矛盾加 剧，降本增效是企业当前及“十五五”时期内生存发展的重要 抓手。传统降本路径已逼近效能边界，贯通全流程的数字化成 本重构成为破局关键。 另外，产能治理是疏解钢铁行业周期性困局、实现可持续 发展的核心路径。建议钢铁行业全面实施“三减“调控，即减 产能装备、减产量、减企业数量，破解高质量发展的瓶颈。一 是坚持以产能退出为主，研究制定明确的钢铁产能退出标 准，包括环保、技术和经济效益等指标，引导企业及产能退出 市场。二是推动钢铁企业减量重组。三是研究推动粗钢产量实 施按季调控（按时间调控）新机制，因时因地精准施策安排生 产节奏，实现冶炼装备设施的高效率、高效益运行。在产能装 备实质性退出前，产量调控仍是关键的政策抓手。 “十五五”钢铁行业文化 建设的挑战、机遇与对策 一、钢铁产业文化建设的现状和问题 1.钢铁产业文化建设现状 一是党建为文化建设的重要引领。在钢铁产业文化建设 中，党建引领发挥着关键作用，众多钢铁企业将党建工作与企 业文化建设深度融合，通过加强党建，确保企业在发展过程中 始终沿着正确的方向前进。 二是红色文化传承与创新并进。中国钢铁产业在历史积淀 的基础上形成了不畏艰难、艰苦奋斗、创新进取的钢铁文化。 百年来，无数钢铁英雄为国家建设做出巨大贡献，“孟泰精 神”“马万水精神”“攀枝花精神”“铁山精神”“李双良精 神”“曾乐精神”曾被原冶金部誉为钢铁行业六大精神，直到 今天依旧深刻影响着新一代钢铁人。同时，钢铁产业在文化建 设和发展方面也在不断创新，涌现出许多文艺作品。三是文化 建设的重要性被普遍认同。 如今，产业竞争已从传统的有形资产转向无形资产，越来 越多的钢铁企业意识到文化建设对企业提升竞争力至关重 要，开始将文化建设纳入企业战略规划。以中国宝武、首钢、 鞍钢、中信泰富特钢、沙钢、荣程集团等为代表的钢铁企业纷 纷实施了极具企业特色的文化建设项目。 四是绿色智能文化成为新焦点。在当今钢铁产业发展进程 中，绿色智能发展理念已深深扎根，并逐渐演变为一种独特的 文化现象。从绿色发展的角度来看，许多钢铁企业大力推行节 能减排措施，降低能源消耗和污染物排放。在智能化发展方 面，钢铁企业也投入了大量资金，建设了众多智能化示范工 程。 2.钢铁产业文化建设存在的问题 一是对文化深层价值认识不足。一些钢铁企业在文化建设 过程中，往往注重口号和宣传，忽视了文化的落地和实践。甚 至有的企业在文化建设中存在模仿、照搬现象，缺乏创新和特 色。另外，文化建设缺乏专业化人才，尚未将新技术、新模式 有效融入企业文化体系。 二是文化建设缺乏体系化。总体来看，钢铁产业文化建设 缺乏整体性与连贯性，各企业尚未形成统一的文化建设方向与 合力。尤其是很多企业在并购重组后，往往面临着文化融合的 问题。如何处理好整体利益和局部利益的关系、做出正确的价 值选择，是一项艰巨的任务。 三是国内外影响力有待提升。中国钢铁产业在全球市场上 占据重要地位， 但钢铁产业文化宣传力和感染力仍不足。国际化发展必然 面临一个多种文化共存的复杂环境，文化差异越大，引起的冲 突就会越多。 二、钢铁产业文化建设发展趋势 1.文化内涵不断深化与创新 习近平文化思想着重强调坚持“两个结合”，钢铁产业 文化建设将深度聚焦与中华优秀传统文化的有机融合，深入挖 掘钢铁产业在历史发展进程中所蕴含的文化价值和精神内涵。 同时，要紧密结合时代发展需求与产业自身特点，持续丰富和 创新文化内涵，积极融入绿色发展、智能制造等现代元素，精 心构建起具有鲜明钢铁产业特色的现代企业文化体系。 2.文化建设与战略规划深度融合 在习近平文化思想的科学指引下，钢铁企业对文化之于企 业战略的关键支撑作用有了更深刻、透彻的认知。文化不再是 孤立存在的个体，而与企业长期发展战略、转型升级目标实现 了深度融合。企业在制订战略规划时，将文化建设全面纳入其 中，确保两者相互促进、相辅相成。 3.国际化视野下文化传播多元化 数字技术与新媒体的发展为钢铁产业国际化道路提供了更 多可能。钢铁企业一方面学习和借鉴其他国家的先进技术和管 理经验，另一方面通过提供高质量的产品和优质的服务，将企 业文化和理念传递给海外客户。在此过程中，钢铁企业可通过 加强与外部媒体、文化机构、网络平台的深度合作，不断拓展 传播渠道，持续提升钢铁产业文化的影响力、扩大覆盖面。 4.新质生产力赋能文化建设 新质生产力是以数字技术、知识资本和协作创新为核心驱 动，融合智能化、数据化和生态化特征的新型生产力形态。技 术创新是文化建设的动力源泉，不仅可以提升钢铁产品的质量 和性能，还会形成独特的创新氛围和创新文化。当下，钢铁产 业正在形成独特的绿色低碳文化，这种文化会渗透到企业各方 面。 5.以高水平服务维护文化形象 在市场竞争日益激烈的今天，钢铁企业要通过提供优质的 产品和服务来赢得客户信任。钢铁企业高水平服务体现在对客 户需求的精准响应上。企业将通过建立完善的客户服务体 系，及时收集和分析客户信息，了解客户需求，为客户提供定 制化的解决方案和优质的服务体验，以提升产业文化形象和市 场竞争力。 6.通过文化融合发挥兼并重组协同效应 钢铁企业在兼并重组后，文化在新的企业里相互碰撞、交 流与融合，如果能够实现有机融合，必然能带来“1+1>2”的社 会效益。例如，宝钢和武钢的合并不仅实现了资源优化配置和 成本降低，还在文化融合中增强了团队的凝聚力。 三、钢铁产业文化建设的方向和目标 1.构建钢铁产业文化体系 一是强化核心价值观建设。钢铁企业要把社会主义核心价 值观融入产业文化建设，形成具有鲜明特色的企业文化理念。 二是传承钢铁产业精神。在价值观塑造上，应将创新、敬 业、团队合作、奉献、环保及工匠精神等核心价值观融入企业 文化体系，通过内部培训、文化墙展示、宣传手册发放等方 式，引导员工在日常工作中积极践行。在制度保障方面，要建 立健全奖励机制和培训机制，加深员工对产业精神的理解与认 同。 三是塑造绿色智能文化理念。在高端化文化转型方面，企 业应加大研发投入，形成独特的产品文化；建立健全质量管理 体系，增强服务意识。在智能化文化建设方面，企业要加强对 智能化技术的研发和应用，提高员工的数字化素养和技能水 平，鼓励员工参与智能化生产实践。在绿色化文化氛围营造方 面，企业要推广清洁能源技术，鼓励员工参与节能减排、资源 循环利用等绿色低碳实践活动。 2.培育钢铁产业群体文化素养 一是构建和谐的劳动关系。钢铁企业应将员工权益保障作 为产业文化发展的核心战略，营造安全健康的工作环境，建立 公平合理的薪酬体系，关注员工身心健康；应设立多样化的沟 通渠道，收集员工的意见和建议；开展具有文化内涵的团队建 设活动，促进文化融合。 二是提升员工素质与凝聚力。钢铁产业文化建设的重要目 标之一是提升员工凝聚力，营造和谐积极的工作氛围。企业可 通过开展专业技能和思想政治教育培训，提升员工的综合素 质；通过团队建设活动、员工关怀计划等，增强员工的沟通协 作能力，增强团队意识和归属感；建立合理的激励机制，鼓励 员工参与企业决策。 3.利用AI技术提高文化传播水平 AI（人工智能）技术为钢铁产业文化的生动呈现提供了多 元路径。它能将钢铁产业的历史档案活化，借助挖掘历史档案 中的文化基因，搭建可交互的虚 拟文化展厅。此外，在智能设备中植入文化语音交互模 块，可以实现技术场景与文化理念的融合。AI技术还能依据员 工岗位技能和性格测评数据，生成定制化文化学习路径，促进 文化落地。 4.重塑钢铁产业社会形象与公信力 这要从强化质量与安全管控、提高产品性能和服务水平等 方面发力。在强化质量与安全管控方面，钢铁企业应建立严格 的质量管控体系，将安全生产管理作为企业管理的核心，加强 员工安全培训，更新安全设备，确保生产过程的安全可靠。在 提高产品性能方面，钢铁企业应通过优化生产流程，提高生产 效率，降低生产成本，在保证产品质量的前提下，为客户提供 更具价格优势的产品。在提高服务水平方面，钢铁企业应建立 专业、高效的售后服务团队，及时响应客户需求，通过优质的 服务提高客户的满意度和忠诚度，提升钢铁产业的整体社会形 象与公信力。 四、钢铁产业文化建设的重点任务 第一，提升钢铁产业文化战略地位。钢铁企业要将文化建 设纳入核心战略，把钢铁产业文化的传承、传播及创新，全方 位渗透到生产管理各环节，让钢铁产业文化成为推动新型工业 化的坚实力量。 第二，提升钢铁产品文化附加值。高附加值是钢铁产业高 质量发展的重要指标。钢铁产业文化建设要以提升产品附加值 为任务，附加值的创造贯穿产品生产及流通的全过程，要依托 钢铁产业文化的意识形态属性，构建完善的企业价值体系，对 标先进标准体系，推动产品升级。一是文化建设能够强化质量 意识，提升产品品质。二是以文化创新促进技术创新，提升产 品技术含量，推动技术升级和产品创新。三是通过文化建设塑 造品牌形象，提升产品市场认知度。四是以文化管理优化管理 流程，提高生产效率。 第三，打造钢铁文化新业态。对内，服务于培养钢铁人 才；对外，使大众了解钢铁产业文化，树立钢铁产业新形象。 一是加强钢铁产业基础文化设施建设，建设一批精品文化展览 馆、纪念馆、博物馆及文化公园、工业研学旅游设施等。二是 打造钢铁产业文化旅游区。钢铁企业可采用“工业+旅游”模 式，对旧厂区各种设备设施等进行再利用；建设钢铁文化主题 公园或园区，设计钢铁吉祥物，打造钢铁产业文化园区。三是 推出多元钢铁产业文化产品。钢铁企业可利用自身材料优 势，实现从传统钢铁产业向文化创意产业的转型，延伸产业链 和价值链。 第四，推动钢铁产业文化创新。深入挖掘钢铁产业文化的 时代内涵。一是要塑造新时代典型人物和产品。积极挖掘新时 代典型人物，如鞍钢郭明义爱心团队等；扩大典型产品影 响，如太钢“手撕钢”产品研发故事等。二是要吸收与借鉴海 外优秀钢铁文化。三是要实现内容与形式的双重革新，将优秀 钢铁历史文化与现代钢铁产业文化建设相结合。同时，要积极 顺应数字化转型的发展趋势，全力打造智慧文化平台，实现文 化的精准传播与高效互动。四是要培养钢铁文化高素质人 才，弘扬优秀企业家精神，激励人才实践创新。 第五，履行好社会责任。钢铁产业应将企业社会责任文化 建设纳入发展战略，强化社会责任意识，推动绿色生产与可持 续发展。钢铁企业应以钢铁精神为引领，积极践行环保承 诺，提升能源效率，减少碳排放，并通过汇总优秀社会责任报 告案例，为全行业提供借鉴。 五、钢铁产业文化建设有关政策建议 1.重塑新时代钢铁产业文化精神 在钢铁工业“十五五”发展规划中，以习近平文化思想为 指导思想和文化遵循，提炼出“创新、融合、智慧、铸 魂”和“百炼成钢、智造未来、自强不息、奋发有为、勇于超 越、向新向绿、精益求精、金石之坚”的钢铁产业文化精神核 心内容。根据钢铁产业文化精神核心内容，要坚定文化自 信，传承和弘扬钢铁精神，还要进行创新转化。要促进钢铁产 业文化与人民需求相结合，既要关注员工的需求和利益，又要 注重与社会的互动和交流。 2.搭建钢铁产业文化智慧传播平台 中国冶金报社牵头，联合重点钢铁企业建立“钢铁产业文 化智慧传播平台”，促进钢铁文化圈的形成，提升我国钢铁产 业整体形象和国际影响力。 通过智能化手段，智慧传播平台的搭建可以对全产业全面 包装、正面宣传、控制舆论发酵，促进钢铁产业文化信息共 享，整合钢铁产业文化资源，鼓励钢铁产业内部的文化融合和 创新，形成具有产业特色的文化品牌和文化体系，形成文化共 同体。另外，还要利用互联网进行国际传播，对影响我国钢铁 行业发展的舆论进行及时监督和回击。 3.完善钢铁产业文化相关政策体系 在政策体系方面，建议按照“综合推进+分类施策”的思路 完成构建。目前，国内有关钢铁产业文化建设的指导性政策文 件主要从工业文化建设的要求中延续而来，缺乏在钢铁产业这 一垂直领域的针对性体系建设。要通过出台相关纲 领性文件，明确“文化强链”战略定位。统筹产业转型、 文化塑造、社会责任三大维度，将文化建设深度嵌入钢铁产业 发展的政策体系中。在具备综合推进整个产业文化建设的方向 性文件后，还要按照不同领域、不同板块分类施策，制定一整 套效率提升政策和落实方案，完善文化政策供给体系。 4.加大对钢铁文化的财政专项支持力度 建议设立“钢铁文化振兴专项资金”，按企业文化投入的 一定比例给予补贴，为钢铁产业文化建设设立专项资金。对于 积极参与文化建设的钢铁企业，政府可以给予税收减免或财政 补贴等优惠政策。同时，通过制定相关政策，引导社会资本参 与钢铁产业文化建设，鼓励社会力量投资钢铁文化项目。落实 到企业层面，建议钢铁企业设立专门的文化基金，用于支持企 业的文化创新、文化人才培养、文化活动策划与执行等方 面；投入资金加强文化设施建设，并设立文化创新奖励机制、 举办文化活动等。 5.建立钢铁产业文化建设激励机制 钢铁产业文化建设要从“顶层设计”转向“基层激活”。 面向钢铁产业基层员工推行“文化贡献值”可视化管理，将员 工在文化建设中的表现纳入绩效考核体系，与薪酬挂钩。政府 应切实督促企业高度重视员工的参与感与满意度。建议将文化 建设投入、员工满意度、文化成果产出等纳入评价体系，让评 价结果与绿色信贷、项目审批、产业评优挂钩，对表现较好的 企业，给予税收优惠和文化补贴。对于管理人员、普通员工和 技术员工，企业也要制订不同的激励方案。 6.完善文化建设的评估与监督体系 评估与监督体系是确保文化建设有效性和持续性的重要环 节。建议制定钢铁产业、企业文化建设的目标和评估评选的配 套标准。评估标准要公开收集意见、不断修改完善，并公开透 明地进行评选。建立文化建设评估报告制度。同时，加强对文 化建设资金的监管，确保资金专款专用，提高资金使用效率。 到“十五五”末，对相关标准不达标的企业进行整改和建 议，并评选出一些具有代表性的钢铁产业文化建设优秀企 业，并加以推广，确保产业文化建设得到健康、长足、均衡的 发展。 六、结语 综上所述，文化建设正成为钢铁企业未来破局的“隐形高 炉”。它代表着的不仅是更具韧性的组织生态，还是连接历史 与未来、平衡效益与责任、融合本土与全球的可持续发展密 码。站在“十五五”的新起点上，钢铁产业文化建设在习近平 文化思想统领下，一方面继续传承和弘扬钢铁产业的优秀文化 基因，让历史长河中沉淀下来的宝贵精神财富在新时代焕发生 机与活力；另一方面紧密结合钢铁产业发展趋势，不断创新和 丰富文化内涵，将绿色发展理念、数字化转型思维、国际化合 作视野等融入钢铁产业文化中，推动钢铁产业文化与时俱进、 创新发展。 “十五五”人才发展规划面临的形势与趋势 当前，全球科技竞争加速向制度竞合升级，产业链重构激 化人才结构性矛盾，人口转型倒逼人力资本开发模式革新，国 际治理变革亟需人才国际化能力突破。“十五五”人才发展规 划既要应对人工智能生态重构、老龄化逻辑重塑、出海赛道重 划等挑战，又要抢抓新质生产力崛起、区域协同深化、全龄人 才红利释放等机遇，需要基于全球科技竞争新格局与中国式现 代化建设要求，面向科技革命的最前沿、面向国家战略的最急 需、面向制度型开放的最痛点做好谋篇布局，为现代化建设锻 造高质量人才支撑体系。 一、“十五五”人才发展面临三大形势 “十五五”时期，我国人才发展面临多重变革叠加，人才 规划必须突破传统思维框架，在科技攻坚、范式转换、制度创 新、全球布局等维度实现战略性突破，为构建新发展格局筑牢 人才底座。 科技变革催生人才战略升级。当前，全球科技创新进入密 集活跃期，人工智能、量子科技、生物科技等前沿技术实现多 点突破、引发链式变革，正以前所未有的方式改变着全球产业 结构、经济形态和人类生活方式。与此同时，科研范式发生重 大变化，战略导向、数据驱动成为科技创新的重要方式，如在 人工智能的影响下，传统创新模式逐渐转向“数据驱动+场景应 用+人才协同”的生态化创新。在人才领域，国际人才竞争也 从“资源争夺”演变为制度体系与创新生态的全面较量。我国 亟需围绕提升国家创新体系整体效能，超前布局前沿领域，战 略性调整人才结构，推进教育科技人才体制机制一体改革，催 生更多原创性颠覆性前沿性技术，增强我国科技竞争力引领 力，抢占科技制高点， 实现全球创新链位势跃升。 人口结构变化重塑人才发展的底层逻辑。我国人口发展正 处于转型期，呈现出老龄化、少子化、区域人口增减分化明显 等趋势性特征，影响着我国的劳动力结构，进而影响着我国人 才红利的释放。这对新时期的人才发展规划提出了新的要求与 挑战。“十五五”期间，我们要将人口结构变化从“被动约 束” 转化为“主动变革动力”，通过科技赋能人才质量跃升、 制度创新释放老龄潜能、区域协同优化资源配置，在人口转型 期重塑人才发展的底层逻辑，构建新型人才生态，为现代化目 标提供人才资源的可持续支撑。 出海战略重构人才生态。出海战略已从企业自主探索逐渐 转变为国家参与全球产业竞争与合作的关键抓手。这一战略以 技术输出、产业链全球化布局为核心，旨在重构国际规则话语 权。人才是出海战略落地的核心要素，人才规划需要强化企业 创新主体作用，深度耦合中国企业出海需求，形成“人才国际 化能力提升—技术标准输出—产业全球竞争力强化”的闭环。 二、与“十四五”规划的差异化定位 制定“十五五”人才发展规划，宏观层面的核心要义是应 对全球科技人才竞争白热化与人工智能引领的新一轮科技革 命，核心目标是形成适应高质量发展的人才发展体系，构建具 有国际竞争力的创新体系。这一转变体现在以下关键方向： 任务重心差异。“十四五”侧重通过强化产业支撑、完善 服务体系、优化政策环境来集聚人才、建设人才队伍（如造就 高水平科学家、工程师，培养急需紧缺专门人才）和推动产才 融合赋能产业发展（如集成电路、生物医药、新材料等产业链 补短板，攻坚“卡脖子”等难题），而“十五五”更强调通过 人才工作的国际化、智能化、社会化、个性化在全球价值链、 人才链中构筑竞争优势。 目标维度差异。“十五五”期间，人才工作将从“追赶 型”人才规模扩张和补短板的人才培养转向引领型人才质量突 破，聚焦原始创新、产业引领与标准制定权，实现从人力资本 积累向智力资本裂变的跃迁，为我国在全球创新版图中从跟跑 转向领跑提供核心支撑。 政策工具差异。“十五五”期间，人才工作将从“政策优 惠”转向“生态构建”，从政府强力主导转为通过市场化机制 优化资源配置。更加注重市场规则，通过市场化机制激活人才 资源配置效率，真正实现政府角色从“主导者” 向“规则设计 者+平台搭建者”转变。 国际角色差异。“十五五”期间，人才工作需要助力中国 从全球科技治理的“追随者”转变为“领航者”，从“参与 者”升级为“规则共建者”。宏观层面将通过深度提升规则共 建能力、构建区域协同网络等方式参与全球科技治理（如AI伦 理、数据跨境流动规则）。这一转型不仅需要技术硬实力突 破，更依赖于制度软实力输出。实现这一转型的关键在于国际 化人才的培养与储备， 最终形成“中国标准—全球应用—人才 反哺”的良性循环。 三、制定“十五五”人才发展规划需关注的趋势 “十五五”期间，各地谋划新一轮人才发展规划需立足新 发展格局，以系统性思维构建“全要素协同、全链条贯通、全 周期覆盖”的人才发展新体系， 形成“区域联动、产才融合、 全龄开发、国际竞争”的人才发展新格局，为现代化建设提供 持久动力和战略支撑。 区域人才规划协同化。在某一地理区域内，通过整合各方 资源、政策和行动，实现人才发展的协同效应，破除地方保护 主义，减少区域封锁，从而提升区域整体竞争力和可持续发展 能力。各地在人才规划上需加强协同，不能仅靠优惠政策吸引 人才，要从全国和区域整体发展需求出发，统一规划人才布 局。不仅京津冀、长三角、大湾区、环渤海、成渝双城经济圈 等，各地也需要进一步强化区域人才协同发展意识，与周边地 区共同创新跨区域人才流动与共享机制，形成人才协同发展格 局。 产业人才规划精准化。随着全国统一大市场的建设与公平 竞争法的实施， 过去单纯靠政策突破进行招商引资的做法将逐 渐取消，各地自身产业特色与优势在人才吸引力中将占更大的 分量，这要求人才规划紧密结合当地特色产业， 精准培育和引 进符合产业创新方向的人才。各地也能依据产业需求吸纳最合 适的人才，优化人才布局。以新能源汽车产业为例，广东凭借 完备的电子产业供应链和强大的研发能力，吸引电池研发、智 能驾驶算法等高端人才；而江苏在汽车零部件制造领域底蕴深 厚，吸引大量机械制造、工艺设计等人才投身相关配套产业。 这种人才的合理分布，既避免了人才过度集中于少数发达地 区，又推动了各地区产业与人才协同发展。 创新生态建设战略化。杭州“六小龙”的横空出世充分说 明一个城市的创新生态对提升城市竞争力至关重要。这将会促 使各地更加重视创新生态建设， 通过普惠式的人才政策、链条 式的人才布局，把创新生态建设提升到新的战略高度来谋划。 人才投资市场化。对人才和创业团队的扶持将从政府投资 为主，转向以市场化投资为主，政府引导和市场主导共同发 力，更多地依靠天使投资、科创小基金、产业基金等耐心资本 进行市场化投资与扶持。凭借市场化基金敏锐的市场洞察 力，更精准地识别具有潜力的人才项目。通过市场化的投资运 作，为人才项目提供更为灵活、高效且适配市场需求的资源支 持，助力人才项目在市场竞争中脱颖而出。 人才引育国际化。“十五五”时期是国际格局重大调整 期，是我国崛起发展的关键期，也是世界大国利益博弈的阵痛 期。我国将保持战略定力，实施更加开放的政策，在全球范围 内优化配置资源，尽力开拓新市场。这就需要引进和培养具备 战略眼光与国际视野的各类国际化人才，如主导国际标准制定 的复合型人才，具备跨文化协作、资源整合及风险管控能力的 运营人才等。在人才发展规划中，应对引进、培育国际化人才 进行合理规划。 人才开发全龄化。我国正面临人口老龄化加速、青年劳动 力结构性短缺等挑战，破除年龄歧视、构建全龄化人才开发体 系将成为释放人才红利的关键抓手。需通过制度创新、教育重 构、场景赋能，激活人才潜能，形成“终身学习—动态适 配—价值再造”的闭环生态。人才开发全龄化不仅是人口结构 转型的应对之策，更是经济高质量发展的必然选择。通过制度 破壁激活存量、教育重构培育增量、数字赋能提升质量，构建 起“青年敢闯、中年能扛、老年善传” 的人才新生态，为现代 化建设提供可持续的人力资本支撑。 “十五五”时期产业新旧动 能转换的环境、问题与路径 一、产业新旧动能转换的理论内涵 从产业来看，新旧动能转换是指在特定发展阶段，在新的 发展环境和条件下，通过优化提升和完善市场需求、产业技 术、产业组织等产业支撑体系和发展生态，加快产业结构优化 和产业升级，推动产业向更高生产率和更具市场潜力方向演 变，促进经济向更高水平增长的过程。在这一概念框架下，新 旧动能转换主要包含两大路径：一是产业结构优化，强调支柱 产业更替对经济增长的驱动作用；二是产业升级，即传统产业 的改造升级，推动产业以更小的投入获得更大的产值规模和收 益。 产业新旧动能转换的支撑体系，即直接影响产业结构优化 和产业升级的因素，主要包括三个方面。一是市场需求。由于 我国很多产业较为依赖外需市场，“十五五”期间，面对世界 百年未有之大变局，市场需求将对我国产业新旧动能转换产生 巨大影响，我国迫切需要培育出新的市场需求以取代传统的市 场需求，为产业新旧动能转换提供市场空间。二是产业技术。 技术是经济增长的核心因素，是推动产业新旧动能转换的引擎 和动力，是影响产业新旧动能转换的重要力量。三是产业组 织。产业组织是新旧动能转换的具体实体，不同规模和性质的 企业各具优势，在产业发展中发挥着不同作用，推动产业新旧 动能转换的关键是要推动形成各类企业有机结合、相互促进的 产业组织。此外，特别需要说明的是，制度政策和开放合作等 发展生态相关因素也会通过作用于市场需求、产业技术和产业 组织等支撑体系，进而给产业结构优化和产业升级带来重要影 响。 二、“十五五”时期我国新旧动能转换面临的发展环境 第一，全球产业链创新链再平衡、弱循环共存。一方 面，大国博弈推动全球产业创新循环寻求新的平衡，全球产业 链供应链创新链脱钩断链风险增加。另一方面，全球化呈现出 弱循环特征，东西方主要大国依靠“中间地带”实现全球供应 链间接循环。 第二，新科技革命呈现“多点爆发、加速迭代”趋势。一 方面，新一轮科技革命正加速演进，智能革命、能源革命等呈 现出多技术、多赛道、多点突破、群体迸发等特征。另一方 面，新技术新应用加速迭代，大规模复制创新难以为继。 第三，全球减碳虽有曲折但大势所趋、目标清晰。从全球 看，20XX年，国际社会达成了气候变化《巴黎协定》，确立了 全球温控长期目标，世界各国也相继提出了“碳中和”目标。 从国内看，“十五五”时期，我国需完成“碳达峰”目标，部 分行业还将逐步迈入“碳中和”之路。 第四，我国工业化和城镇化仍有空间但增速明显放缓。从 工业化来看，根据钱纳里模型判断，我国已处于工业化后期阶 段。由于我国工业化根基不牢，产业核心技术和关键零部件技 术缺乏，产业发展质量和效益有待进一步提高，我国将在很长 一段时间处于工业化后期阶段，工业化速度将大幅放缓。从城 镇化来看，“十五五”时期我国常住人口城镇化率有望突 破70%，进入城镇化后期阶段。在城镇化发展的中后期，城镇化 率增幅呈现前高后低的态势，我国城镇化速度大幅放缓。 第五，我国居民收入和老龄化显现“慢富快老”特征。一 方面，我国向高收入国家逐步靠近，但居民收入水平提升已大 幅放缓。另一方面，我国快速进入深度老龄化社会，老龄化的 速度快、规模大、程度深。“十五五”时期我国将进入中度老 龄化向重度老龄化的过渡期，老龄化增速大幅提升。 三、“十五五”时期我国推动产业新旧动能转换存在的问 题和瓶颈 首先，产业结构优化与产业升级缓慢滞后，我国新旧动能 转换路径不畅。一方面，我国产业结构优化还有较大提升空 间。传统支柱产业动能难以为继，亟须培育新的支柱产业。从 制造业来看，我国轻工纺织在20XX年营业收入达峰后已进入下 行周期，而化工、电子信息、机械、冶金四大产业 在20XX—20XX年期间营业收入增速明显放缓，机械和冶金甚至 出现负增长。中高技术制造业培育还有待加强，对经济增长的 支撑作用还有待提升。另一方面，我国产业升级还较为滞后。 产业产品质量品牌供给不优，产业链环节附加值不高，产业数 智化、绿色化发展水平较低。 其次，内外部因素并存挤压产业需求，我国新旧动能转换 空间不足。从外需来看，发达国家实施再工业化对我国制造业 形成挤压，特别是近年来，西方国家为实现产业链供应链安全 战略，以市场需求为牵引，加快推动近岸制造和友岸制造替代 中国产业链供应链，导致我国对发达国家出口锐减。从内需来 看，我国大宗原材料等重化产品和一般工业品需求普遍将达到 物理峰值，很难再有较大增长空间。同时，在必需品消费之 外，由于我国居民可支配收入占GDP比重较低，而政府支出模式 仍停留在投资驱动型，国内需求中消费所占比重仍较低，居民 需求结构升级受到较大限制，相应制约产业结构升级。 再次，产业技术对外依赖仍较大，我国新旧动能转换根基 不稳。由于历史的原因，我国产业基础能力发展相对滞后，核 心技术和关键零部件严重依赖进口。在大国博弈日益严峻的背 景下，可能会导致我国产业新旧动能转换底座根基不稳。而从 国内创新来看，过去几十年里我国创新能力大幅提升，但科技 创新与产业创新融合不足，对产业发展支撑有限。 最后，民企活力不足等产业组织问题凸显，我国新旧动能 转换主体不强。产业组织是产业新旧动能转换的具体实体，但 当前我国面临民营企业活力不足、头部企业不强、传统优势产 业集中度不高等问题，主体不强严重制约我国新旧动能转换。 一是民营企业活力受到较大程度抑制。近些年来，由于中美贸 易摩擦、新冠疫情冲击，民营企业发展较为困难，不确定性也 导致企业发展信心不足，发展活力严重受制。二是企业创新活 力不足。根据胡润研究院发布的《全球独角兽 榜》，20XX—20XX年中国独角兽企业数量的全球占比呈下降趋 势，减少了18.48个百分点，而美国呈上升趋势，增加了6.84个 百分点。三是企业不大不强问题突出。20XX年，我国有142家企 业入选2023年《财富》世界500强，占比28.4%，尽管比美国 多6家，但这些企业平均创造的利润为XX亿美元，不到美国上榜 企业（XX亿美元）的50%。 四、“十五五”时期推动产业新旧动能转换的思路、路径 与重点任务 （一）发展思路 坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按 照“先立后破、安全发展，自立自强、创新发展，内外联动、 开放发展，以新带旧、融合发展”的原则，以推动中国式现代 化为根本目标，以经济高质量发展为首要任务，以发展新质生 产力为牵引，以培育释放新动能、改造升级传统动能和夯实发 展动能安全根基为主线，统筹深化供给侧结构性改革和着力扩 大有效需求，统筹发挥超大规模市场优势和强大生产能力优 势，统筹国内国际两个市场、两种资源，以产业结构优化和产 业升级为转换路径，聚焦高技术制造业和服务业领域，牢牢抓 住生产性服务业和生活性服务业两个十万亿元级产业增量，以 新支柱产业培育壮大为重要抓手，培育发展一批万亿元级新兴 产业，赋能一批传统产业，向新产品、高附加值环节、绿色化 数智化和创新要素组合要动能，协同推进市场需求拓展转换、 产业技术迭代转换、产业组织提升转换，将服务业发展需求潜 力、国内消费市场潜力和对新兴国家出口潜力转化为发展新动 能，促进国内产业技术创新体系重构和产业技术国际合作格局 重塑，提升中小民营企业活力和大型企业国际竞争力，有效构 建和激发“十五五”时期我国经济发展强劲动能。 （二）转换路径 第一，加快产业结构优化，聚焦高技术制造业和服务业领 域培育壮大新支柱产业。顺应智能革命、能源革命、生物革 命，响应全国乃至全球绿色低碳发展需求，加快产业结构优 化，打造一批代表前沿技术方向、最具市场潜力空间的新支柱 产业。瞄准高技术制造业和服务业领域，加大力度培育壮大新 能源、新能源汽车、生物制造、新一代人工智能、生命健康和 文化创意等新支柱产业，不断提升产业规模和产业国际竞争 力，促进新支柱产业从有到大、从大到强。以培育打造新质生 产力为主线，聚焦低空经济、商业航天、新兴氢能等产业领 域，加快培育发展战略性新兴产业，前瞻布局一批具有发展前 景的未来产业，梯度培育接续支柱产业。 第二，持续推动产业升级，向新产品、高附加值环节、绿 色化数智化和创新要素组合要动能。一是推动产品高端化、品 牌化发展。提升产品品质，改善供给质量，加快打造品质上 乘、国际竞争优势明显的优质品牌。积极参与国际标准和规则 制定，在重点产品的安全、环保、性能等国际标准上提升话语 权。二是提升产业增加值率。顺应我国要素资源比较优势深刻 转变趋势，依托产业链下游终端制造优势，支持和鼓励链主企 业联合供应链企业向产业链上游环节延伸，提升制造业中间品 产品比重，加大力度提升产业链高附加值环节，加快提升产业 链关键环节国产替代水平，着力提升产业增加值率。三是促进 产业绿色化数智化发展。贯彻落实绿色发展理念，构建绿色制 造体系，建设绿色工厂、打造绿色供应链、扩大绿色企业规 模，促进产业企业全流程的绿色发展。逐步推广人机协作模 式，打造一批智能制造灯塔工厂，加快工业互联网平台建设及 示范应用，推动工业云服务平台建设及示范应用。推动产业供 需、产销数字一体化建设，建立柔性高效的制造供应链。四是 创新提升要素质量和使用效率。根据产业发展需要，前瞻性培 育打造高端要素，提升要素对产业的匹配度。促进数据等高端 要素自由流动和开放共享，提升数据等新要素对产业的支撑能 力。 （三）重点任务 第一，市场需求拓展转换：将服务业发展需求潜力、国内 消费市场潜力和对新兴国家出口潜力转化为发展新动能。一是 推动释放两个十万亿元级增量服务业市场需求。顺应我国发展 阶段转变条件下居民对现代服务业消费需求的提升趋势，加强 服务标准品牌质量建设，实施生活性服务消费促进行动，释放 生活性服务业十万亿元级增量市场。满足制造业对生产性服务 业发展需求，持续推动生产性重点领域对内对外开放，加快推 动先进制造业和现代服务业融合发展，释放生产性服务业十万 亿元级增量市场。二是分类推动释放国内四类人群消费需求。 提升对低收入人群的政策兜底水平，创造条件提升低技能人群 就业水平，加大对消费倾向较高人群发放消费券力度，释放消 费需求。提高个人所得税起征点，加强社会保险和基本社会服 务等公共服务建设，不断扩大和夯实中等收入人群比重，推动 释放3亿多中等收入人群超万亿元级增量消费。破除制约消费的 制度障碍，释放高收入人群每年万亿元级增量消费。顺应我国 老龄化发展趋势，积极布局银发经济，有针对性地布局完善匹 配性产业，释放3亿老年人口万亿元级增量消费。三是推动释放 对新兴国家“曲线出口”等需求。顺应印度、东盟等新兴国家 和地区工业化快速发展需求，面向欧美终端市场需求，积极构 建“终端环节在东盟等新兴国家、主要供应链环节在中国”的 跨境产业链，探索通过东盟等中间地带出口欧美国家的新模 式。 第二，产业技术迭代转换：推动国内产业技术创新体系重 构和产业技术国际合作格局重塑，构筑发展新动能和夯实发展 动能安全根基。一是实施本土创新链成长融合行动。加快重构 产业技术创新体系，推动大规模复制跟踪创新向自主创新转 变，建立以企业为主体、产学研深度融合的技术创新体系。鼓 励发展新型研发机构，大力培育市场化、专业化的创业孵化、 技术转移、成果转化等科技中介服务机构，推动建立区域科技 大市场，丰富科技金融产品和服务，打通科技成果转化全链 条。二是实施全球大规模引智引技引资行动。将引外智外技外 资作为融入国际大循环的主要抓手，顺畅政府、民众与发达国 家和主要新兴国家的沟通联系，鼓励形成引外智外技外资的良 好氛围和竞争机制，鼓励国内创新链机构和产业链企业加大对 不同国家和地区的技术创新合作，促进技术来源分散化。三是 实施关键核心技术攻关行动。动态跟踪当前对我国产业发展制 约较大、影响较大的“卡脖子”技术，纳入重大技术攻关白名 单。根据不同关键核心技术特点，分别建立企业主导、政府引 导的关键核心技术攻关机制，以产业链下游需求为引领，组织 动员各类资源加强关键核心技术攻关，夯实发展动能安全根 基。 第三，产业组织提升转换：提升中小民营企业活力和大型 企业国际竞争力。 一是实施民营企业培育壮大行动。加快打破垄断和所有制 歧视，着力解决民营企业市场准入、公平竞争等问题，推动民 营企业和国有企业协同发展，加大对民营企业和中小微企业的 支持力度，促进中小民营企业发展壮大。二是实施世界一流企 业建设行动。提升链主企业对供应链企业的整合能力和辐射能 力，加大培育中国链主企业和“隐形冠军”企业力度，开展世 界一流创建示范、管理提升、价值创造和品牌引领等专项行 动，促进链主企业和生态主导型企业在更大范围、更宽领域、 更深层次参与全球资源配置，加快提升世界一流企业国际竞争 力。三是实施传统优势产业集中度提升行动。顺应冶金、化工 等部分传统优势产业智能化绿色化改造对规模经济的需求，坚 持市场主导、政府引导，建立健全传统优势产业市场准入和退 出机制，支持传统优势产业内部兼并重组，加快提升传统优势 产业集中度。 “十五五”时期低空经 济高质量发展的战略思考 随着全球新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智 能、无人智能与空天地一体化交通体系深度融合，促使低空经 济成为培育新质生产力、推动高质量发展的新引擎。“十五 五”时期，这一战略性新兴产业在国家政策大力支持和技术创 新的强力推动之下，迎来了前所未有的发展机遇，有望成为我 国经济增长的新亮点。低空经济的崛起，既是技术进步的必然 结果，更是经济社会高质量发展和培育新质生产力新动能的内 在需求。从无人机技术的持续创新，到低空空域管理改革的稳 步推进，再到相关应用场景的持续拓展，低空经济呈现出强劲 发展势头和广阔发展前景。然而，在低空经济快速发展的过程 中，如何在场景应用、技术创新与产业升级之间构建高效的融 合机制，低空经济的核心特征在于通过低空飞行活动的拓 展，实现多领域、跨行业、跨场景的协同发展，形成一个完善 的经济生态系统。成为“十五五”期间推动低空经济高质量、 高效益和安全可持续发展，加快培育新质生产力的重要议题。 一、低空经济概述 （一）低空经济的内涵与特征 低空经济是在低空空域内（通常为1000米以下，根据实际 需要可延伸至不超过3000米），以民用有人驾驶和无人驾驶航 空器为主体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动 为牵引，依赖信息化、数字化管理技术赋能，能辐射带动农 业、工业、服务业等相关领域融合发展的具有“多领域、跨行 业、全链条”等特征的综合经济形态。其核心特征在于通过低 空飞行活动的拓展，实现多领域、跨行业、跨场景的协同发 展，形成一个完善的经济生态系统。低空经济是创新引领发展 新质生产力的典型代表，其关键是以科技创新推动产业创 新，以通信、导航、控制、感知和避障等前沿技术和智能无人 装备的产品化场景化大规模应用而催生的新产业新模式新动 能。发展低空经济在促进经济社会高质量发展、加强社会保 障、服务国防战略需求、提升人民美好生活质量等方面的作用 日益显著。 （二）国内外低空经济发展形势 近年来，低空经济作为新质生产力的典型代表，受到国内 外的广泛关注，迎来了前所未有的发展机遇。主要发达经济体 基于通用航天时代构筑的先发优势，在低空经济领域已经形成 了较为完整的产业链和成熟的商业模式，其创新能力和竞争力 显著提升。美国联邦航空管理局（FAA）通过制定和实施一系列 法规和标准，为低空经济的安全、有序发展提供了有力保障。 日本通过政府规划、企业参与和技术创新推动低空经济发 展，制定了先进空中交通（AAM）发展路线图，明确了2025年 和2030年的发展目标。欧盟通过“地平 线2020（2014—2020年）”和“地平线欧 洲（2021—2027年）”两期计划，孵化出了多个城市空中交通 相关的项目和企业。 在我国经济发展的宏大版图中，低空经济这一新兴领域正 逐渐崭露头角。当前，我国低空经济已从“试点探索”迈 入“关键推进”阶段，但距离“全域协同”的成熟阶段仍有一 定距离。中国民航局数据显示，2023年我国低空经济规模突 破5000亿元，无人机运营单位总数超过2万家，但区域发展差异 显著，核心技术与空域管理仍存短板。2025年全国两会《政府 工作报告》明确提出推动商业航天、低空经济等新兴产业安全 健康发展，《民用航空法》修订草案也着重保障低空经济空域 需求，从国家战略层面为低空经济发展开辟了广阔空间。各省 市纷纷响应，制定并出台了一系列相关政策，积极推动低空经 济落地。然而，不同地区政策的侧重点和实施力度存在明显差 异，且空域管理复杂、基础设施落后、产业生态不完善等问题 仍然存在。 （三）我国低空经济战略布局与政策趋势 从政策布局来看，我国对低空经济的重视程度不断提 升。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网 规划纲要》，首次将“低空经济”概念写入国家规划，明确提 出发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。 此后，低空经济在国家政策层面的地位不断提 升。2023年12月，中央经济工作会议上将其定位为战略性新兴 产业。2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》 正式施行，标志着我国无人机产业进入“有法可依”的规范化 发展新阶段。2024年3月，工业和信息化部、科学技术部、财政 部、中国民用航空局四部委联合印发《通用航空装备创新应用 实施方案（2024—2030）》，提出2027年和2030年两个阶段的 主要目标，从增强产业技术创新能力、提升产业链供应链竞争 力、深化重点领域示范应用、推动基础支撑体系建设、构建高 效融合产业生态等五大领域提出了20项具体任务，为低空经济 未来发展提供了明确指引。2024年全国两会，低空经济首次被 写入《政府工作报告》，在党的二十届三中全会审议通过的 《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决 定》中，明确发展通用航空和低空经济。2024年12月，国家发 展改革委设立低空经济司，统筹规划低空经济的发展。2025年 全国两会上，《政府工作报告》再次强调推动低空经济等新兴 产业安全健康发展。在地方层面，截至2025年1月，全国约30个 省份已经将低空经济纳入省政府工作报告，并出台了一系列支 持政策。 二、低空经济的发展基础与现状 当前，低空经济呈现全方位、多维度的发展态势，展现出 强劲的增长潜力和广阔的应用前景。全球市场规模快速扩 张，技术创新持续推进，无人机和电动垂直起降飞行 器（eVTOL）等关键技术不断突破，应用场景不断拓展，涵盖物 流配送、农业监测、城市空中交通等多个领域。低空经济的产 业链长、辐射面广，涵盖基础设施、航空器制造、运营服务等 多个环节，并在国民经济细分的90多个领域内广泛应用。在此 背景下，全球多地纷纷加速出台促进低空经济的相关规划，形 成了低空经济创新发展的“锦标赛”。以下从市场规模、技术 创新、产业链以及国内外探索四个方面，概述低空经济的发展 基础与现状。 （一）市场规模快速增长，潜力巨大 低空经济作为新质生产力发展的典型代表，正成为推动高 质量发展的关键力量。中国低空经济呈现强劲增长势头，中国 民用航空局的数据显示，预计到2025年，中国低空经济市场规 模将达到XX万亿元，到2035年将达到XX万亿元， 10年复合增长率为8.8%。麦肯锡研究院结合中国超大城市 立体交通需求和消费升级潜力，预计中国低空经济市场规模将 达到X万亿元～XX亿元，占全球市场的35%～40%。 全球范围内，低空经济同样呈现高速扩张态势。据麦肯锡 预测，到2030年全球低空经济市场规模将达XX万亿美 元，2035年增至X万亿美元，年均增速超过20%。然而，美国受 限于空域管理分散和传统航空业利益纠葛，年增速预计仅维持 在10%～15%。 （二）技术创新与场景拓展 在低空技术创新方面，我国部分技术处于全球第一梯 队，低空创投领域热度较高。在飞行器技术领域，无人机和电 动垂直起降飞行器（eVTOL）不断创新，多旋翼、复合翼、倾转 侧翼等多种技术路线并存，为低空经济的发展提供了多元化的 技术支撑。在动力系统方面，我国在高能量密度电池领域取得 显著进展，这使得飞行器的续航时间有望大幅延长，进一步拓 展了低空经济的应用范围与市场潜力。在无人驾驶技术、智能 控制和电动能源技术上，我国技术创新已达到全球领先水平。 与此同时，低空经济应用场景也在不断拓展，涵盖物流配 送、农业监测、城市空中交通、应急救援、城市管理、公共安 全、环保监测等多个领域。例如，深圳和广州已经开始试点空 中出租车服务。预计到2025年，城市空中交通市场规模将突 破XX亿元。此外，顺丰、京东、美团等企业也在加速布局无人 机末端配送，海南离岛免税品的无人机运输等案例验证了其可 行性，并显著降低了物流成本，降幅超过30%。