新征程国有经济布局优化和结构调整研究

新征程国有经济布局优化和结构调整研究 一、问题的提出与文献回顾 在全面建成小康社会基础上，我国已开启全面建设社会主义 现代化国家新征程。国有经济作为中国特色社会主义经济的“顶 梁柱”，必须加快推进布局优化和产业结构调整，增强竞争力、 创新力、控制力、影响力和抗风险能力， 推动我国经济高质量 发展。中华人民共和国成立以来，我国国有经济的制度功能始终 如一，而政策功能和战略功能却在不断发生演变[1]。从目前情 况看，经过改革开放以来的国有经济布局持续调整，国有资本比 重趋于相对稳定，经营效率有所提升，但仍存在布局方向不明确、 结构趋同、效率不高、质量提升慢等突出问题，新时代优化国有 资本布局具有很强的现实价值[2]。从调整手段来看，过去我国 国有经济布局调整以行政捏合方式为主，市场发挥作用欠佳[3]。 随着改革的推进，国有经济功能的实现，以往主要是靠国有企业， 未来国家出资企业或国有资本方式将更为普遍[4]。回顾国有企 业改革历程，我国奉行实用主义改革逻辑、坚持问题导向和底线 思维等原则，在没有现成模式和成熟经验可资借鉴的情况下，走 出了富有中国特色的渐进式改革路径，国有企业在政企关系、规 模与实力等方面取得长足进步，初步建立起与社会主义市场经济 体制相适应的企业制度框架，但国资国企在提升效率和促进公平 两个方面，仍亟需深化改革、加快发展[5-6]。作为整个经济体制 改革的中心环节，国有企业改革历程最为集中地体现出我国经济 体制改革的渐进式路径[7]。 新时代，国有企业改革的主要目标，绝不是通过国有企业私 有化、民营化最终消灭国有企业，也不是仅仅围绕国有资产保值 增值建立激励机制以追求国有资产自身发展壮大，而应是建立有 效的制度基础保证国有经济追求“国家使命导向”的发展；应以 国有企业分类改革为前提，将国有资本更加聚焦到高水平的科技 自立自强、实体经济创新发展与产业链供应链治理能力提升的功 能定位上[8-9]。在此背景下，我国面临着与时俱进地根据国家使 命调整国有经济功能定位和布局、协同推进混合所有制改革确立 国有经济的主要实现形式、构建分层分类全覆盖的新国有经济管 理体制、推进国有企业完善现代企业制度以奠定国有经济高效运 行的微观治理机制四项重大任务[10]。在推进国有经济布局优化 和结构调整的过程中，应加强对国有经济布局结构的整体性研究， 以面向未来的国有经济布局结构的总体规划来统领和协调各领 域各方面改革，稳健务实推进国资管理体制改革，坚定向国资统 一监管的方向改革，同时加大对企业放权、授权的力度[11]。新 征程上，国有经济要与时代同频共振，以时不我待的精神，攻坚 克难、锐意进取，努力将自身的发展融入中华民族伟大复兴的宏 伟蓝图之中。 二、国有经济布局优化与结构调整的现状、问题及面临的新 形势 党的十八大以来，我国高度重视国有经济的布局优化和结构 调整，提出要针对当前国有经济布局结构存在的问题，以深化供 给侧结构性改革为主线，坚持有所为有所不为，聚焦战略安全、 产业引领、国计民生、公共服务等功能， 调整存量结构，优化 增量投向，更好地把国有企业做强做优做大。 （一）国有经济布局与结构的现状及存在的问题 近年来，我国国有经济呈现四个特点。一是总量上呈现稳步 上升的趋势。2000 年全国国有法人企业数量达到 19.1 万户，之 后逐年缩减，到 2008 年减少至 11 万户，减少了 8.1 万户。2008 年以后，国企数量则持续增加，至 2020 年，全国独立核算的国 有法人企业达到了 23.9 万户。同期，我国国有资产总量则稳步 持续增长，2020 年国有资本达到了 41.58 万亿元。国有资本总量 上扩张明显，较好地实现了“做大”目标。二是行业分布上逐渐 从基础性产业向商贸服务行业调整。工业的国有资产占比从2011 年的 30.66%下降到 2020 年的 24.10%。除市政公用工业外，其 他工业下行业类别都呈现下降趋势，尤其是石油化工、冶金等行 业下降更为迅速。与此同时，社会服务业的国有资产布局增幅较 大，占比从 2011 年的 21.05%增加到了 2020 年的 25.15%。①房地 产和建筑业占比也都有不同程度地上升。最后，国有资本在公益 类、知识密集型行业的比重较低，变动趋势平稳。三是区域布局 上依托于地方经济实力向西部倾斜。国有企业在我国区域战略中 发挥了重要作用，有效带动了中西部地区经济发展，在各省 2020 年规模以上国有控股工业企业单位占规模以上工业企业比重排 序中，除北京因总部经济特征使得国有企业占比较高外，其他如 西藏、青海、甘肃、内蒙古、新疆、山西等经济落后省份和资源 型省份国有企业占比普遍在 20%以上；而东部沿海发达省份如广 东、浙江、江苏等国有和国有控股工业企业的占比则较低。四是 在企业结构上，地方国有企业净资产增长快于中央企业。2007 年以后，地方国有企业净资产增长率明显高于中央国有企业， 2016 年地方国有企业净资产占比达到 58.2%。②总体上，地方国 有企业的资本回报率低于中央企业，主要原因是中央企业具有资 源优势和规模优势。 我国国有经济在布局和结构上仍存在一些问题。一是国有经 济效率有待进一步提升。当前我国国有企业整体资产收益率偏低， 国有经济运行效率有待提高。2012 年以来，随着我国经济增速 由高速逐步转为中高速，国有企业总资产收益率出现持续回落； 2012 年国有企业总资产收益率为 2.8%，2020 年下降到 1.6%。③ 现阶段，国有企业总资产收益率水平与我国 1 年期定期存款利率 相当， 低于我国 3 年期定期存款利率，大幅低于我国企业综合 融资成本。2020 年 A 股上市公司整体总资产收益率水平在 3.0% 左右，明显高于国有企业[12]。我国国有企业资产收益率整体偏 低，一方面与国有企业所承担的社会责任相关，另一方面也反映 了国有企业在提高资产收益率方面还有较大提升空间。未来，国 有经济可能需要在更好担负社会责任和提高资产收益率方面取 得更好平衡，以便实现更加包容、可持续地发展。二是国有经 济在聚焦产业引领上有待加强。我国国有经济布局与中央要求的 聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能还有明 显差距。工业国有资本仍主要集中在煤炭工业、石油和石化工业、 冶金工业、机械工业和电力工业五个传统重化工行业，其中，煤 炭工业、石油和石化工业、电力工业三个行业的国有资本占比超 过一半。国有经济在高新技术产业和战略性新兴产业上布局的优 势并不明显，特别是在一些战略性新兴产业比较集中的电子工业、 信息技术服务业等领域，国有经济的占比甚至是下降的。国有资 本在战略性、创新性、开拓性方面的“引领”作用并不突出。三 是国有经济服务区域协调发展的效果有限。从近十年的数据来看，